【案例简介】

2004年4月2日，接到农民举报，朝阳市农村经济委员会对北票市国平种子经销处进行检查，发现该处经营的吉林省四平市农科院玉米研究所包装的杂交玉米种子涉嫌假种子。据查，吉林省四平市农科院玉米研究所没有申请办理种子生产、经营许可证、杂交种子经营许可证。根据《种子法》第46条规定，执法机关认定国平种子经销处经营的25000余公斤种子属假种子。执法人员当场对该批种子进行了异地保存，并下发了《证据登记保存清单》。因种子价款超过5万元，根据《行政处罚法》第22条规定，4月8日，朝阳市农委将此案移交朝阳市公安局处理。6月9日，因行为不够成犯罪，朝阳市公安局将该案移回朝阳市农委，建议对国平种子经销处作出行政处罚。6月11日，朝阳市农委向国平种子经销处送达了没收种子并罚款5万元的行政处罚通知书。另外，朝阳市种子质量监督检验站受朝阳市公安局委托，对这批种子做了全面检测，结果显示，该批种子纯度仅为60%左右，远远低于国家标准98%！吉林省四平市农科院、吉林省伊通满族自治县种子管理站也证实：吉林省四平市农科院2003年根本没有在伊通满族自治县生产过种子，而国平种子经销处的这批种子标签却注明产地为伊通。根据《种子法》的有关规定，这批种子不但是假种子，而且是根本不能作为种子用的劣种子！9月2日，朝阳市农委对国平种子经销处做出没收种子并罚款5千元的行政处罚决定。

6月29日，国平种子经销处业主对朝阳市农委下发“证据登记保存清单”行为提起诉讼，请求法院判令朝阳市农委行为违法。一审法院以行政行为没有证据为由，判决朝阳市农委行为程序违法！朝阳市农委向朝阳市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，并依法驳回国平种子经销处业主的起诉。经过开庭审理，二审法院撤销了一审判决，同时驳回国平种子经销处业主的起诉。

11月，国平种子经销处业主向朝阳市政府法制办提起行政复议，请求撤销2004年9月2日朝阳市农委对其做出的没收种子并罚款5千元的行政处罚决定。2004年12月，朝阳市政府法制办做出复议决定，维持朝阳市农委的行政处罚决定。

【案例分析】

行政权和审判权是相互分立的两种不同的权力，下发“证据保存清单”这个取证行为是法律、法规赋予农业行政主管部门的行政权力，单纯的下发证据保存清单行为是不应该受到审判机关审查的。下发证据登记保存清单只是行政处罚的程序性行为，并不是一个完整的具体行政行为，根据《行政诉讼法》的有关规定，法院只能就行政机关的具体行政行为是否合法进行依申请的审理。所谓具体行政行为，就是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项做出的处理决定。在行政机关没有作出具体行政行为之前，人民法院是不能提前介入行政机关案件处理的，这也是两权分立的一种具体体现。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也明确规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，除了不具有强制执行力的行政指导、行政调解等行为外，尚未成熟的行为、程序性的准备行为也应该是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因为在作出处罚决定之前的通知、取证、调查等行为本身缺乏独立性，必须依附于其后续的决定行为，不能单独影响公民、法人或者其他组织合法权益，而“证据登记保存清单”恰恰就是这样一个程序性的取证行为。在行政机关作出最终处理决定前，人民法院不能对“证据登记保存清单”这样的行政行为进行实体审理。作为种子行政执法机关，在执法过程中，除了要注重实体外，一定还要注意程序的公正。虽然本案行政机关在程序上并没有什么过错，但法院一审判决行政机关程序违法从另一个侧面也给种子行政执法部门上了一次法制课，它提醒我们的种子执法人员，不论何时何地，我们都要注重执法程序，因为一个程序的违法，将导致全案的违法！（辽宁省凌华律师事务所 ）