□ 马正跃 王 勇 牛保群/文

当前，在我国五级财政中，乡镇财政困难最为突出。这除了财源结构亟待优化、促产开源的手段亟待加强、乡村债务亟需“消肿”等因素外，税制改革滞后是基层财政困难的又一重要因素。1994年实施的分税制改革，其基本特征是中央集中财力较多。对于基层财政，严重的制度缺陷突出表现在以下几个方面：

一是基层财政收入增量有限。由于受地理、交通、环境等因素的制约，乡镇财政增收的经济基础差距很大。尤其是经济落后地区在分税制改革初期财政收入基数低，规模小，既得利益极为有限。而在分税制财政体制下，基层财政收入的增量部分较大比例的被中央财政集中。据资料显示，在一些县级财政的增值税增量中，基层财政所得到的财力性收入仅占到35%左右。

二是分税制下的财政体制亟待调整。目前，我国省以下财政体制的确定是基于分税制基础上的省对市（县）、县（市）对乡镇财政体制。这种财政体制容易造成财力上的层层集中。乡镇财政困难最为突出，在一定意义上说明了上级对乡镇实现收入集中较多。目前市对乡镇的财政体制调整定位为“划分税种、核定收支、定额上交（或定额补贴），完成中央基数保既得，短收自负扣返还”的体制。表面上看，新体制确实给了乡镇一定的财权，但真正好收的和可用的少。一些乡镇为了完成财政收入任务而采取垫税、“空转”等做假行为，致使乡镇财政出现“空壳”现象。

三是税收返还基数亟待重新确定。分税制财政体制实行的是自上而下的税收返还模式。由于中央在计算地方税收返还时是以省为单位的，没有充分考虑到横向的省情、县情，没能体现出省内各县（市）之间收入增长的不平衡。尤其是近年来，随着市场经济的长足发展，省、市（县）、乡镇财政收入格局发生了较大变化，而现行税收返还没能及时反映这种变化。

四是现行转移支付制度不能有效弥补乡镇财力性收入不足。在分税制财政体制下，中央集中地方的财力通过一般性财力转移支付予以弥补。但由于财力性转移支付与专项转移支付同时存在，且严重失衡。总体看，中央对地方的专项转移支付补助大大超过了一般性财力转移支付补助。客观分析，专项转移支付特别是专项拨款属地方不可自主支配财力，而地方可自主安排的一般性转移支付则是杯水车薪，不能有效缓解地方财力不足的矛盾。

由此可见，尽管乡镇财政困难的成因是多方面的，但从适度调整中央对地方的分税制财政体制入手，谋求乡镇财政解困的治本之策已是当务之急。

第一，总体规划，为乡镇财政解困营造政策环境。国家应从财政整体发展的战略高度，将乡镇财政的发展纳入国家财政的总体发展规划。乡镇财政解困需要国家财政自上而下的改革，否则依靠乡镇自身的改革，不可能从根本上解决乡镇财政所面临的种种困境。在目前区域经济发展不平衡的情况下，中央应加大财政横向调节的能力，可按不同地区适当调整对增值税和所得税的分享比例。在税收返还基数上，应对老少边穷地区的县乡财政重新按现有的增值税收入规模和所得税的收入规模核定对基层财政的返还基数，同时中央相应调整对各省区的税收返还基数。

第二，合理划分乡镇财政的收入范围。应坚持事权与财权相统一，责权相结合的原则，明确划分乡镇财政收支范围，使乡镇政府管人、管事、管财相统一。乡镇财政收入范围应包括：乡镇范围内组织征收的增值税、所得税分享部分；地方工商各税（即营业税、房产税、城建税、车船使用税、城镇土地使用税、资源税、印花税）；契税；行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等划分为乡镇固定收入。

第三，区别确定乡镇财政体制。在实行省管县（市）财政体制的基础上，应根据分灶吃饭、分类指导的原则，对不同类型的乡镇采取相应的财政政策，对收大于支的乡镇采用“划分税种，核定收支，递增包干上交”的体制，对支大于收的乡镇采取“划分税种，核定收支，补贴递减，限期平衡”的体制，维护其连续性、稳定性。对补贴乡镇采用提前预拨补贴款，限期实现自给的政策，切实从体制上解决乡镇自我积累、自我发展的问题。

第四，规范对乡镇的一般性转移支付。上级政府的责任主要包括三个方面：一是支付乡镇机构改革成本。由于乡镇缺乏财力补偿分流人员，上级政府应在科学测算的基础上，以专项转移支付的形式支付机构改革所带来的成本，为推动乡镇机构改革创造条件。二是应主动根据乡镇财政的收入状况对乡镇政府债务进行重组，对乡镇所欠财政周转金及基金会借款等债务区分情况，进行适当减免或延期，减轻乡镇财政短期债务压力，为乡镇财政解困创造必要的条件。三是对准公共产品的乡村基础教育支出，由中央、省以转移支付的方式予以解决。□

  （作者单位：湖北省枣阳市财政局）