项继权/文

在我国城乡之间，每天流动着上亿农民工。在这些农民工的身后，有数千万未成年的子女。从全国宏观来看，我国流动人口已达1.2亿，占全国人口的10%，农民工子女人数将达到4500万左右。他们或留在家乡上学，成为“留守儿童”，或随父母进城上学，成为“借读儿童”，还有的既不在家乡读书，也不在城市读书，变成“失学儿童”。他们是一批游走于城乡之间的特殊群体，他们的教育问题也是这些流动农民的心头之痛。

农民工子女入学面临制度障碍

对大多数拥有子女的农民工来说，“外出打工最放心不下的是孩子的教育。”从我们对武汉市四个社区农民工的调查来看，超过76%被调查者选择让孩子随自己在城市读书，认为将子女留在家乡不利于子女的教育和成长，尤其是难以直接辅导子女的学习、管教子女的行为。

虽然早在1998年3月2日，国家教委、公安部就发布了《流动儿童少年就学暂行办法》，强调流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。此后多次发文以求解决农民工子女的教育问题。然而，迄今为止，农民工子女的上学之路仍面临诸多的困难和障碍。其中包括农民工自身的经济承受能力、学校设施、师资力量以及财政供给能力的局限。尤其是迄今我国义务教育的财政投入依然是以地方为主。这不仅造成一些地方因财政供给能力不足而出现学校及教育资源的匮乏，同时也造成地方教育资源的不平衡以及严重的地方保护主义。尤其是城市学校通常以种种理由少收甚至拒收农民工子女，也衍生出形形色色的滥收费行为，进而迫使农民工不得不放弃子女进城上学的选择。

显而易见，这些问题本身并不是经济或社会问题，或者人们的观念问题，从根本上讲是我国现行的城乡二元化的户籍管理制度、以地方为主的义务教育的财政投入体制的产物。同时，也受现行的学籍管理方式、学校考评制度、以及社会经济的非均衡发展的影响。因此，解决农民工子女的教育必须对现行的体制和制度做重大的调整和改革，为农民工子女上学提供制度保障。

根本出路在创造和提供制度保障

一、放开城市公办学校，农民工子女根据居住地就近入学。

国务院办公厅转发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》曾明确规定，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。必须继续坚持“流入地政府为主”和“公办学校为主”的“两为主方针”。值得注意的是，不少公办学校在拒收或少收农民工子女的同时，有的则采取农民工子女与本地学生“分校”、“划块”及“分班”办法。这在本质上是一种对农民工子女的"隔离"和歧视的做法。如果说我们已经错误地将农民工子女的父母隔离了几十年，也使我们在经济上、政治上、社会上及文化上付出了沉重的代价的话，我们现在决不应继续将他们的后代也隔离开来。应该加强农民工子女与本地子女交流和融合，而不是隔离。在农民工子女上学的问题上，不仅应明确规定“两为主"的方针，而且要规定开放所有的城市公办学校，农民工子女可以根据其现居地就近选择入学，混合编班。

二、取消一切专门面向农民工子女收取的不合理收费，与当地学生一视同仁。

“借读费”、“赞助费”以及其他不合理的收费一直是农民工反映强烈的问题。大批外地民工进城劳动，不仅为当地创造了财富，也提供了税收，并推动了整个地区社会经济的发展。他们有权享受当地的公共资源和公共服务。农民工在现实社会中仍然是城市中的低收入阶层，是社会的弱势群体，本应受到社会的关爱和扶助，享受基本的生活保障，更不应向这些社会弱势群体实行歧视性收费。因此，中央要求流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。

三、实行以流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊农民工子女的教育成本。

地方财政困难常常是排斥农民工子女入学的常见的理由。有的甚至提出应由农民原籍政府转移支付农民工子女的教育费用。事实上，进城务工的农民大都来自那些经济落后甚至贫困的地区。要求这些贫困的乡村政府为城市政府提供财政支持和补偿，显然是不合理的。为了保障城市义务教育的投入，可以规定城市在土地出让金中切出一块用于进城务工农民子女的教育费用。据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计就达9100多亿元。这是一笔来自农民的巨大的财富，应以适当的方式给农民以合理的补偿。尤其是对于一些经济发展快的城市来说，虽然会吸引较多的农民工，但与此同时，其城市发展快、土地征用多且土地增值快，其财政能力也会增大。当然，对于中西部地区一些经济较为落后的城市，中央政府可以建立专项转移支付给予一定的财政支持，而不应将此负担转嫁到农民工身上。

四、改革政府教育财政投入和拨款，提高教育拨款的公平与效率。

可以实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。也可实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。对户籍所在地的子女，他们可以凭其户籍可以享受政府发放的教育券，选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券；对于非户籍的农民工子女，他们凭父母暂居证向当地政府领取教育券，自由选择学校。学校凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。这是一种义务教育投入由“暗补”变“明补”的方式。可以促进民办学校及民工子弟学校的发展，也可以引入竞争机制，调动公办学校的接收农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。

五、加大农村义务教育的投入，加强农村寄宿制学校的建设。

农村寄宿制学校可以为“留守儿童”上学创造条件，既解除进城务工农民工的“后顾之忧”，也减少进城“流动儿童”的数量，从而减轻城市教育的压力。当前在中小学布局的调整中，要结合“农村中小学危房改造工程”、“国家贫困地区义务教育工程”等项目的实施，在有条件的地方改扩建一批农村中小学寄宿制学校。目前，不少农村县市政府财政困难，难以承受寄宿制学校的财政投入。为此，国家应加大对农村义务教育的投入，为寄宿制学校的建设创造条件。

六、加快城乡户籍制度改革，为农民工子女上学扫清制度障碍。

农民工及其子女是一个特殊的庞大的群体，农民工子女的教育是当前农村和城市义务教育中的难点之一。从根本上说，农民工及农民工子女的上学问题是不合理的户籍制度及城乡二元化体制的产物。当前必须立足于城乡平等和城乡统筹的原则，进一步完善现行的法律和制度，消除对进城务工农民工子女的歧视，建立城乡一体和公平的义务教育体制，为千千万万农民工子女的教育创造条件。

当前有大量农民工子女随行进城上学，本身是我国改革和现代化发展的巨大成就：它表明，不仅农民已经“进城了”，而且已经“留下来”；不仅农民工留下来，他们的子女也“带进来了”。如果说农民工大都是为了经济目的而进城打工，是“经济移民”的话，农民工子女进城上学则是基于教育的目的而进城学习，是一种“教育移民”。这种“教育移民”不仅可以提高进城“农民”的文化素质，可以使他们更好地融入社会，同时其比经济移民更具可控制、有序性、稳定性和长期性，是一种理想的移民或“非农化”的途径。正因如此，党和国家及各级政府对此应有“大政策”，应从战略的高度、从整个社会城市化和现代化发展的角度，鼓励和支持流动人口及农民工子女进城上学，并为他们创造一切可能的条件。□