工业化和城市化，是现代社会发展的一种趋势。据了解，我国进入“十一五”发展计划时期后，工业化和城市化都将有较快的进展。但这“两化”都与三农利益有关，不能以损害三农利益，特别是大批农民的失地失业为代价。本专栏以此为主题，发表部分专家的见解。

城市化不能放松对三农问题的关注

国务院发展研究中心  王梦奎

未来5年～15年是我国城市化迅速扩张时期。但是在城市化、工业化乃至整个现代化进程中，始终不能放松对“三农”问题的关注。

城市化是走向现代化的必由之路。目前我国城市化水平明显低于世界平均水平和同等工业化水平的国家。近年来，我国城市化速度加快，按照1995年以来的平均速度，2010年城市化率将超过50%，2020年将达到64%。即使城市化进展顺利，我国农村人口2010年至少还有7亿，2020年至少还有5亿，仍是一个庞大的人群。但是当前，由于一些地方片面追求城市化率，城区规模扩张过猛、拆迁规模过大，导致了一些社会矛盾。因此，保证城市化健康发展的一个根本性问题，是把城市化和解决“三农”问题结合起来，关键是为农民转入非农产业创造就业机会和生存条件。

在这方面有两个问题需要着重研究解决，首先是长期进城务工农民变为城市居民的问题。每年有大量农村人口进城就业，要放宽农民进城就业和定居条件，建立城乡劳动者平等的就业制度，引导农民工适应城市社会秩序。其次是失地农民的生计问题。城市化过程中，目前全国完全失去土地或者人均失地0.3亩以下的农民多达四五千万人，如何安定失地农民，改革和完善土地制度，保护农民的土地权益，是必须解决的大问题。□

城乡结合部是城市化的矛盾焦点

中国城市科学研究会 顾文选

目前，城乡结合部正成为我国城市化过程中最为活跃且矛盾最为尖锐的地区。城乡结合部兼有城市、乡村的优势，紧靠市区，正成为城市发展直接延伸地带，房产、建筑等产业活动迅速兴起，这些都使结合部变得越来越活跃。但城乡结合部人员构成多样化，主要由本地农民或原居民，因经济扩展到结合部的城里人以及外地来的暂住居民构成，利益关系错综复杂，矛盾突出，主要集中在三个方面：一是用集体土地时对农民利益的剥夺；二是集体所有制土地流转需要制度创新；三是失地农民的生存与发展问题急需解决。

城乡结合部是不同所有制的土地，不同的行政管理体制交汇的区域，因此，如何做好城乡结合部和城中村的工作至关重要。主要应采取三大对策：

一、建立城乡统一的规划管理体制。完善规划体系，扩大规划范围。加强结合部的规划管理力量，建立包括规划、建设、土地、环境等机构四位一体的管理实体。并加快规划编制审批速度，缩短审批周期。

二、着眼保护农民利益，创新集体土地流转制度。在统一征地中，按照城市土地级差地租数量和来源对农民进行合理补偿、安置。在土地增值收益中，合理分配政府和失地农民的所得，在政策制定上倾斜、让利于农民，让农民分享到城市化的红利。要研究并探索郊区集体土地流转的多种形式，包括集体土地征用、征收、出租、入股等多种方式参与城市建设开发途径。

三、妥善解决遗留问题。对过去建成，现既成事实的居住区，在不违背城市规划前提下，当地政府应尽快补办相关手续，让居民取得合法的土地、房屋等权属证明。集体土地在未转为国有土地之前，亦应办理集体土地使用权属证明，因为宪法是保护集体土地所有制的。□

城市化先要解决失地农民的利益问题

武汉大学商学院 赵锡斌 温兴琦 龙长会

城市化是人类文明进步的重要标志，是我国经济和社会发展的客观要求。失地农民的产生，从一定的意义上来说，是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕，令人们担忧的是农民失地的同时又失业。城市化的一个重要标志是农民数量的减少，如果一方面农民数目在减少，另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市（或城乡间）贫民，其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的失地农民和城市贫民两大难题互为攀肘、难以圆满解决的不利局面。因此，要加快相关制度改革与制度建设。

（一）明晰集体土地产权。目前在农地征用中实行的是“土地补偿”而非市场经济中的“土地价格”，就已经表明农民集体组织并不拥有土地的所有权，难以按等价交换的原则得到应有的土地收益。要使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、人股权、转让权、收益权、处置权等多项权利，这同时也是失地农民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补偿费的必要条件。

（二）为失地农民提供就业教育和技术培训的机会。目前安置失地农民就业主要有招工安置和就地安置两种途径，就实际效果来讲，均非长远之计。解决失地农民就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径地安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。

（三）建立完善的失地农民养老保障体系。目前，农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实。因此，要使失地农民享有完善的养老保险体系，必须通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。因而建立失地农民养老保障体系，在基金的筹集方面，可由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。在领取养老金时，失地农民还面临着如何计算工龄的问题，土地被征用前，他们从事农业生产活动，同样为国家作出了很大贡献，这段时间应当记入重新就业后失地农民的工龄，否则有失公平原则。

（四）为失地农民提供法律援助。失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化。对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，各地应尽快修订关于失地农民的地方社保法规。

以西方为鉴，实行土地私有制的西方国家，在城市化的进程中，由于没能妥善安置好失地农民，曾引发了严重的社会问题。我国实行的是土地公有制，所有制结构方面的根本差异，从理论上提供了我国避免一些西方国家在城市化的进程中产生大量贫民的可能性，但解决问题的关键还在于实际的政策和制度能否兼顾各方面的利益，尤其是能否保障失地农民的利益。□

社会最应该关心的是农民工

中国经济体制改革研究会 新望

据最新人口普查资料表明，农民工现在占二、三产业从业人员的比重高达46.5%，其中第二产业占56.7%，建筑行业占80%，绝大部分处于流动不定的状态，而且每年还有大量农村人口进城就业。因此，要对行之多年的城乡隔离政策进行清理，放宽农民进城就业和定居条件，建立城乡劳动者平等的就业制度，同时要引导农民工适应城市生活秩序，更要突破“城乡二元”结构体制和户籍制度，着手解决长期进城农民工变为城市居民问题。这样做，有利于保护农民工的权益和社会的文明发展。

近年来，我国废止了对外来人口随意关押的《收容法》，代之以实施帮助的《救助法》。而且，随着中国加入WTO和更多地参与全球化进程，国内的法律、制度、经济结构等也必将有一个大的调整。党的十六届三中全会提出“五个统筹”的原则，我们相信，民工的国民待遇问题也会逐步得到解决。

城市化是吸纳农村劳动力就业的主渠道。我国必须尽快改革城镇户籍制度，尽快取消对外出或外来务工者的收费，取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，建立一个健康有序的、全国统一的劳动力市场。□