□ 张红宇/文

（一）

各国政府 （主要是高度工业化国家）对支持和保护本国农业，提高农业竞争力以及增加农民收入，缩小城乡居民收入差距的政策行为，按经济合作组织（OECD）的分类方法，一般可以归结为价格支持、收入支付、一般服务支持和其他收入支持四大类。

价格支持 包括运用目标价格、营销差价补贴、最低支持价格、保护价收购等手段。政策目标主要是稳定和提高农民收入。通过价格支持稳定或提高农民收入，是美国、欧盟、日本等发达国家在上个世纪运用时间最长和应用范围最广的支持政策。如美国1933年《农业调整法》提出的支持价格政策，1973年出台的目标价格以及1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格与收入支持政策进行的调整。政策的重点始终是调控农产品市场价格，稳定和提高农民收入。日本主要通过成本加收入补偿、最低价格保证、稳定价格带、价格差额补贴和价格平准基金等一系列制度来缩小城乡居民收入差距。

收入支付 在WTO农业协议框架下，大多数发达国家将对农民的支持和保护政策重点转向了收入支付。收入支付政策的执行方式又分为直接支付、面积限制补贴、投入品补贴等多种形式。美国和欧盟的收入支付政策中，休耕补贴是一项重要内容。欧盟从1992年开始将对农业的价格支持调整为直接收入补贴。主要目标就是对因目标价格降低所减少的农民收入，通过直接补贴方式予以弥补。韩国自1998年起，主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付三种形式对农民进行直接补贴，最大限度地增加农民所得。

一般服务支持 一方面是为巩固农业基础地位，提高产出水平和竞争力；另一方面立足于为农民增加收入创造良好环境。主要内容包括：一是农业基础设施建设。英国对田界围栏、农场建筑、农业机械、农田排水设施及农村道路修建提供三分之二以上的费用。日本政府对农田基本建设改造项目，各级政府的补贴可以达到项目费用的90%。二是提供市场信息服务。美国政府为农民提供的农产品供求状况、价格行情及预测等信息是免费的。三是支持农民组织发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴，并免交利润税、营业税和地产税。日本农协的经营活动免交所得税、收益税和营业税，农协等组织在建设仓库、增加固定资产投资方面，还可以得到政府80%的补贴。此外，政府一般服务支持还包括对农业科研、教育和推广体系建设的大量投入支持。

其它收入支持 其它收入支持内涵广泛，主要包括提供低利率和担保的信贷政策，减轻、免税和延期纳税的税赋政策，政府补贴的农业保险政策以及灾害补贴等多方面内容。主要目的是克服农业风险和农民收入不确定性的矛盾，提高农产品竞争力，增加农民收入。

除了上述政策支持外，发达国家还普遍通过增加对农村地区的大量投资和建立公共财政转移支付的制度，平抑或缩小城乡、区域之间的差别，改善农民生产、生活条件，致力于创造城乡、区域、工农之间协调发展的机制和环境。

（二）

不同国家在不同时期增加农民收入的政策取向，构成了政府平抑城乡居民收入差距机制内核。梳理各国的政府行为，可以概括出三个基本特点。

阶段性 各国政府行为选择有明显的阶段性。在全球农产品贸易规则尚不完善的早期经济发展阶段，各国不约而同地选择了以价格支持为主的农民收入支持政策。一方面要平抑各自国家城乡居民收入的差距，另一方面也是为了提高本国农产品的竞争力，以应对境外农产品进口冲击。而随着国际农产品贸易环境改善，特别是在WTO规则框架下，既要遵守共同的农业协议，又要维护本国农民利益，确保农民不因面对更多的竞争者使收入有所降低。各国政府又适时地将价格支持政策，调整为对生产、贸易不产生扭曲影响的直接收入支付政策。美国、欧盟、日本、韩国等国政策调整无不如此。但是，尽管不同时期，政策的重点不同，支持和保护本国农民利益，维护城乡居民收入的平衡，始终是发达国家政府行为选择的基础。

多样性 平抑城乡居民收入差距需要多方面的努力，各国政府的行为选择同样表现出多样性特征。这种多样性按性质可以归纳为两方面。其一是对农民收入直接发生作用的政策，包括早期的价格支持政策以及现阶段应用更多的收入直接支付政策等，都是强调增加农民所得，抑制或平抑城乡居民收入差距。其二是为提高农民的生活质量，创造农民增收外部环境的政策。其三是农业与国民经济协调发展的政策，包括促进农村劳动力转移，推进工业化、城市化发展以及农业现代化发展政策等。主要目的是减少农民，扩大农民在非农产业部门的就业容量，以提高农业劳动生产率，增加农民收入。不同的政策选择，解决问题的重点不同，构成了不同国家完整的农民收入政策框架，确保农民利益不受损害，收入不断增加。

主导性 克服和平抑城乡居民收入差距有经济发展自身的规律，经济的长期发展也会自动弥合工农、城乡之间由于生产效率不同而产生的收入差距。但不容置疑的是，平抑城乡居民收入差距，政府行为选择作用巨大。政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或延续的时间表，也在很大程度上决定了弥合还是扩张这种差距。应该讲，在工业化的中后期阶段，美国用了近70年时间，使工农收入达到平衡，日本在仅仅花了20多年时间内，使农民收入超过城市居民收入，都是政府行为选择的结果。以OECD国家为例，农民收入中来自政府直接支付部分，尽管由1986~1988年平均39%下降到1998~2000年的35%，但现阶段仍构成农民收入的较大部分。日本农民收入中政府支付达63%，而韩国高达66%。事实上，成熟的市场经济国家，多年来为了缓和社会矛盾，致力于启动庞大的公共开支，保护农业，支持农民收入增长，使城乡居民收入差别变得微不足道，社会公平程度很高。特别是北欧诸国，反映社会公平程度的基尼系数，2002年在挪威表现为0.258，瑞典为2.250，芬兰为0.256，均是世界上收入差距最小的国家。

（三）

各国对平抑城乡居民收入差距政策的阶段性、多样性和主导性特征，表明在工业化过程中，缩小城乡居民收入差距的政府行为选择，具有极端重要性。后发国家可以从中得到足够的启示。

其一，在工业化进程中，高度重视农民收入问题，工农、城乡、区域的平衡发展，是一个国家工业化由幼稚走向成熟的标志，也是一个国家在长时期内实现经济社会可持续发展的基础。经济发展固然是一个自然的发育过程，但有个好的或坏的经济制度和政府行为，则可以影响经济发展的进程，使其向有效率或无效率的方向演变。政府行为选择决定的再分配体制，直接影响扩张或缩小城乡居民收入差距导致的社会稳定程度。任何负责任的政府都力求实现效率与公平的有机结合，进而追寻社会稳定发展。换言之，平抑城乡居民收入差距，政府行为选择具有主导性作用。创造农民收入增长的良好环境，政府具有义不容辞的责任。

其二，政府要把握经济发展的阶段性规律，处理好不同阶段经济增长与收入分配的关系。根据经济发展阶段性要求，特别是在经济周期的高速增长阶段或上升时期，适时、适地地出台适当的政策措施，有针对性地解决城乡居民收入分配中的问题，努力平抑而不是扩张城乡居民收入差距。政策超前固然不行，但政策滞后也不是理性的行为选择。

其三，要注意政策供给的多样性选择，特别是对发展中的大国，不同区域经济、社会、自然禀赋状况决定了不同区域、不同经济主体的收入状况。城乡居民收入可能存在差距，区域之间的居民收入也可能存在差距，情况是千差万别的。而且，支持和保护农业和农民收入的政策作为一个体系，对农民收入是通过补贴的方式进行，还是进行直接的收入支付，是以转移农村劳动力，促进农村二三产业发展，推进工业化、城镇化发展为政府行为重点，抑或是推进农业现代化，提高农业劳动生产率为政策取向。不同选择动因不同，效率也会有所差别。因此，需要注意政策选择的多样性。要以多样化的不同政策满足多样化的需求，以不同的政府行为取向推动城乡、区域之间的平衡发展，逐步形成城乡居民收入差距的平抑机制，建立健全促进农民收入增长的政策束和政策框架。□