中共云南省大理州委政策研究所副主任  杨锡海

推进以免征农村税为主体的农村税费改革，是党中央、国务院作出的重大决策，对于进一步理顺国家、集体与农民的利益分配关系，切实减轻农民负担、调动和保护农民发展经济的积极性、改善党群干群关系、确保农村社会稳定、促进农村经济和社会事业持续、健康、全面发展具有深远意义，深受广大农民群众的拥护。据统计，目前，全国已有26个省份免征农业税，7.3亿农民取消了实行2000多年的“皇粮国税”。云南省虽没有全面免征农业税，但今年已有12个县（市）免征农业税，明年，遵照中央的部署，将在全省范围内征农业税。免征农业税，与国与民都有益。但由于“三农”问题的复杂性和社会诸多原因，取消农业税后一些新的问题逐渐显露出来，需要全社会引起高度关注，并采取有力措施加以解决。

面临新问题

此次农村税费改革是我国历史上的第三次重要的农村税费改革，其政策法规性强、情况复杂，涉及面较广，影响力较深，是庞大的系统工程。改革的主体既是政府，又是农民，既涉及上层建筑，又涉及经济基础。从当前改革的情况看，税改后的一些深层次问题逐渐显露，它将继续困扰着今后的农村工作。

“一事一议”难以推行，民主理财任重道远 农村税费改革后，取消了村提留和乡统筹，农村公积、公益以及村内兴办公益性事业所需要的资金，不再每年固定向农民提取，而是采取由村民大会或村民代表大会会议决定的有事则议无事不议的“一事一议”办法来解决。这是基层实行村民自治、民主理财、民主决策的新尝试，又是村组各项事业建设投资管理的发展方向。但在实践中，“一事一议”往往走了样，变了味，不是太讲民主“有事难议”，就是不讲民主“有事不议”，农村兴办公益事业难度较大。不少村开会议事由于无力支付误工补贴，大多村民不愿参加，而按村民委员会组织法规定，参会人员不够而不能开会议事。有的村即便大多村民参会，但议事扯皮，最终形不成规定的过半或2/3以上的意见，导致议而未决，反反复复，多数村民对“一事一议”议事决策丧失了信心。有的村由于村干部作风不民主，将主观臆断凌架于民主集中制原则之上，“一事一议”筹资方案未经村民大会或村民代表会议讨论通过，就直接向农民筹资，群众怨声载道。导致上述状况的主要原因是农村基层民主还处于初级阶段，村干部作风不民主和村民普遍缺乏当家作主的意识。

乡村债务沉重，化解债务良方难寻 农村由于历史遗留问题较多，加之多年来农业基础建设、农村合作基金会、“普六”、“普九”、农业开发等生产性公积公益事业以及兴办工商企业等原因，乡、村两级债务沉重。农村实行税费改革前，大部分乡村偿还债务来源主要是经营性收入和收取的乡统筹、村提留中的部分收入。农村税费改革后，取消了乡统筹、村提留和集资，乡村两级刚性收入减少，可支配财力弱化，以筹资为名目的收费项目被取消，偿债能力下降，偿债压力增大。深化农村各项事业改革的内在动力渐趋下降。

转移支付悬而难到位，村组织及义务教育难运转 国家财政转移支付，是既减轻农民负担，又确保农民负担明显减轻不反弹，实现乡镇机构和村级组织正常运转，农村义务教育经费正常需要的有力保障。但就目前的实际情况看，只确保了农民负担明显减轻不反弹，而却难保乡镇机构和村组织的正常运转以及农村义务教育经费的正常需要。农村税费改革后，农民应交纳的税费减少了，加之上级财政转移支付数额有限，村组干部的工资、补贴、办公经费、“五保户”给养、福利补助等经费远远不足，支出缺口较大。农村义务教育正常需要的经费不足，学校正常运转难以维持。上述问题在大理州较为普遍。如大理州永平县村组干部补贴每年需要197万元（标准为村干部每人每月360~380元，村委会几大员每月人均110元，村民小组长每年人均90元），农村税费改革后，全县村级转移支付仅98万元。税改前村级组织正常运转支出平均1.2万元，税改后农业税附加低于1.2万元的村有61个，占83.6%。最少的村只有0.24万元，无法保证村级组织正常运转的需要。据反映，有的县部分村民小组干部近一年未领到报酬，出现了村民小组干部“撒手不管”的情况。村组干部队伍不稳定，严重影响到农村基层组织的建设，造成的后果令人担忧。

改革新对策

农村税费改革是我国为了解决“三农”问题而作出的一项重大决策，它是农村经济利益关系的又一次重大调整，涉及面广，影响深远，被称为中国农村的“第三次革命”。目前改革取得了阶段性成果，但也存在不容忽视的问题，必须继续深化改革，为彻底解决“三农”问题创造良好环境。

以税费改革为契机，加快配套改革步伐，落实各项惠农政策

温家宝总理在十届全国人大三次会议上郑重宣布：“加快减免农业税步伐，在全国大范围、大幅度减免农业税”。“明年将在全国全部免征农业税。原定五年取消农业税的目标，三年就可以实现”。并且“继续对种粮农民实行直接补贴、增加良种补贴和农机具购置补贴、对重点粮食品种继续实行最低收购价政策”。这不仅是重大的经济决策，而更是严肃的政治决策，这充分体现了党中央切实减轻农民负担、增加农民收入的决心。各级政府及有关部门应继续加大对“三农”政策的贯彻落实力度。一是认真贯彻落实党中央对农民“多予、少取、放活”的政策，巩固农村税费改革的重大成果，真正把各项减负措施落实的农民，真正体现“村村减负、户户受益”的目标；二是尽快实施以税费改革为基础的乡镇机构改革和农村义务教育体制改革。按照中央的规定，尽快实施乡镇机构撤并和人员精减，强化职能，着力提高为“三农”服务的能力；同时，注重财政投入，优化农村教育资源，整体推进农村义务教育体制改革和资源配置，提高教育质量；三是继续落实好中央、省对粮农、良种和购置农机具直补政策，真正使农民在国家的反哺政策中得到实惠。同时政府应加大对“三农”的投入力度，实实在在地强化农业基础设施、农业科技体系等建设力度，不断提高农业综合生产能力，营造农民增收的物质基础。

切实推行“一事一议”制度，全面推进民主理财

农村税费改革后，公益事业建设所需资金和劳务实行“一事一议”制度进行筹措，这是推行基层民主理财的有益尝试，也是有效克服农村“三乱”现象的重大举措，必须长期坚持，并在实践中采取相应措施加以改进。一是要加大宣传力度，让农民真正了解政策、当家作主；二是要严格“一事一议”筹资、筹劳程序。“一事一议”必须按照有关程序进行，村民委员会要根据实际需要编制所办公益事业项目预算方案，并须经村民代表会议2/3以上成员通过，杜绝达不到法定人数乱议，更不能违反政策乱议；三是提高“一事一议”资金管理使用的透明度，对各环节的具体情况必须张榜公布，接受群众监督，让群众了解项目和资金的管理使用情况，使群众对“一事一议”筹资款项感到“交得舒心、用得放心”；四是各级农村经营管理部门要加大监督管理力度。首先要监督“一事一议”的预算方案是否真实、科学，农民能否承受，看准备工作做得实不实，是否家喻户晓、人人皆知；其次监督议事程序是否合法有效，村民代表会议是否流于形式，参会人数和表决人数是否达到法定人数标准；最后要监督好“一事一议”所筹款项的管理作用，看款项是否专户储存、专户核算、专人管理、专款专用。

理顺乡村债务关系，采取积极措施化解乡村债务

当前，乡村两级沉重的债务，已经成为农村集体经济发展的重大制约因素，应引起高度重视。必须从加强农村财务管理、盘活集体资产、壮大集体经济等方面多措并举，妥善化解乡村债务。主要从以下四点出发：一是核实情况，要全面清理核实债权、债务，搞清数额和成因。二是要界定责任，分清债务责任界限，将债务具体落实到人。 三是要划分类型，根据债务形成的不同性质，明确划分出哪些是由乡村形成的债务，哪些是由农户形成的债务。四是分类处理，对不同的债务用不同的方式解决。对于乡镇承担的债务，可根据其财力状况，分年逐步还清；对于改由农户承担的债务，应根据农户不同经济条件采取不同的处理方式；对于有偿还能力的，应加大催收力度；对偿还确有困难的，可视情况分年度收取；对确实无法收回的呆帐、死帐，应按规定核消；对待各种债务应采取灵活多样方式解决，如经当事人双方同意除用现金偿还外，可用劳务、实物抵债或实行“债转股”、停息挂帐等方式。今后应严格控制新增债务，乡村兴办公益事业必须考虑乡村经济发展水平和承受能力，防止新的债务产生。

狠抓转移支付的落实，切实保障“三个确保”

财政转移支付是农村税费改革后，党和政府为了“确保改革后农民负担明显减轻不反弹，确保乡镇基层政权和村级组织的正常运转，确保农村义务教育正常经费的需要”而采取的直补举措。因此，各级政府要认真研究改革后转移支付问题。首先要加大财政转移支付力度，要按照税费改革的总体要求达到“三个确保”；其次要督促检查下级政府将转移支付资金足额兑现到乡村及学校，不得挪用，更不能克扣，否则要严肃处理；第三，要建立健全规章制度，精减村组干部，大力提倡交叉任职、兼职，尽量减少人员工资开支，使有限的资金，发挥最大的效益。□