长期以来，我一直对粮食现状、未来的发展态势一直是高度关注的。结合这个题目给大家讲以下三个方面的问题：

首先，当前我们国家粮食的形势。第一、从98年到前年，在98年达到供大于求总量平衡以后又出现几个新的徘徊。98到2003年出现了新的波动期。这个波动期其中有五个大的下降，这实际上也是关系到去年以后粮食市场的发展态势。第一个大的下降是粮食生产的耕地，96年时粮食耕地面积经过重新测量之后是19.51亿亩，2003年仅仅7年时间，我们的耕地下降了一个亿，由19.51亿亩下降到18.51亿亩，主要是在90年代末以后经济发展飞速增长。包括开发区占地等各个方面非常厉害。到2002年开发区的总数超过了6000个，开发区的面积达到了3.5万平方公里。我们都知道台湾岛3.6万平方公里，海南岛是3.4万平方公里，而我们整个开发区的规划面积达到了3.5万平方公里，直接影响到了粮食播种面积下降的主要原因，也是耕地下降的主要原因。再加上结构调整，98年出现高峰以后粮食出现大幅度价格下跌，农民卖粮难，包括畜牧业、水产业、农业的发展，对粮食耕地的减少起到了推动作用。第三个是西部开发，25度以上的坡耕地都要退耕还林。我们国家粮食非常紧缺，在西方很多国家25度以上的耕地是被利用起来的，西部开发很大块要退耕还林。这是第一大块，我们粮食耕地迅速下降。

第二、粮食播种面积下降。从1998年粮食播种面积达到最高峰，17亿亩，但到2003年粮食播种面积14.9亿亩，在5年时间下降了2.1亿亩播种面积。第三是单产水平下降。我们的单产水平1998年达到亩产300公斤，但是到了2003年单产水平下降到278公斤。第四是粮食人均占有水平下降。98年人均是412公斤，到了前年人均下降到334公斤。总量下降，人口在增加，肯定人均占有率就下降了，所以这个态势非常严峻。以至于到2008年，当时的需求量是9600亿，缺口是1200亿，靠什么？主要是靠挖库存。此外就是库存下降，商业库存、农民存粮和国有储备库存全面下降。94、98、99、2001、2002、2003基本上都是靠库存的，我知道农民的存粮数，过去北方地区农民都是存两年粮，现在一般都存一年粮，南方地区存一年粮，现在是存半年粮。最主要的是企业不存粮了。

从去年来看，一号文件粮食生产恢复性生产，去年粮食盘点总量达到了9389亿斤，比前年净增776亿斤，这是建国以来单年增长速度、增长总量最大的一年，面积是14.51，而去年增加到了15.2，这就是两个大的标志。再说一个标志去年的农业收入也是97年以来增长速度最快的，扣除物价增长了6.8%，净增3.4%，总量达到2936，前年是2922。去年一号文件客观上起到两个效果，一个是刺激粮食生产，一个是恢复性地使农民收入有很大的提高。

一号文件到底有什么样的政策规范呢？我想主要的就是两减三补政策，一个是取消烟叶以外的农业特产税。净减农民负担68亿。第二是在粮食主产区下调三个百分点的农业税，其中黑龙江和吉林两个省，特别是吉林是产玉米的地方，农业税全免。除掉黑龙江和吉林之外还有11个主产省，东北三省除了辽宁、内蒙古、河北、河南、江苏、江西、山东、安徽、四川，13个粮食主产省，这11个主产省农业税下降3个百分点。其余的31个省市除了这13个主产省之外农业税下调1个百分点，减了农民233亿的税费负担。减税千年以来皇粮国税，纳粮的制度安排，已经有一半以上的农民，一共是8.4个百分点，下调3个百分点，现在农民手里还有4到5个点，今年还要继续减。第一补是对总量农民收入直接补贴。有几种方式，按照农民实际种粮的面积，第二是按照农民土地纳税的面积，第三按农民教的商品粮来补，去年补了116亿，中央是101亿。第二个补就是良种补贴，主要补大豆，从2001年开始，大豆、玉米、小麦、水稻良种补贴，全国28亿。第三个补贴就是对农民购置大型农机具进行补贴，补贴数量是有限的，中央拿出七千万出来，加上地方配套一共是5个亿。5个亿加28亿，加116亿，再加68亿，再加233亿，中央通过一减三补给农民得到的好处去年是450亿。这是粮食的第一个好处，通过政策性两减三补。

第二价格因素。我们国家在90年代中期时，94、96年两次政府大幅度提高粮食的收购价格。当时来自布朗美国经济观察所的所长发布了一个谬论，中国要让世界挨饿，因为90年代上半期中国粮食出现了波动，中国说绝对不会，在95年以后出台了一个省长负责制，96、94年两次大幅度提高粮食收购价格，粮食价格在96、97、98达到了顶峰。粮食价格在95年稻谷评估是82块钱，从98年以后粮食价格一路下滑，到2002年下跌了11块钱。玉米、小麦一样的态势。其实整个粮食价格上来是从2003年下半年开始的。持续到去年一年粮食连续高价位走势。但是最近粮食价格又开始走低了，农业部派出17个督导组督导粮食产区。价格因素由于2003年下半年开始，一路高峰，水稻02年的5毛钱一斤到去年达到8毛，价格因素对农民的刺激性远远大于政府的政策。这对农民的种粮积极性产品巨大的推动作用。

第三是天气因素，去年天气在粮食方面出奇的好。一般我们讲政策好，人努力，天帮忙，再加上第四个因素，去年确确实实政府对农业的关注是前所未有的力度。

今年的粮食第一个大问题，今年粮食从总体上看还是不错的，到目前为止正好是夏收刚刚告一段落。大收盘点下来粮食达到2100亿，比去年同期增加了45亿斤，小麦大概是40亿。总量上比去年好。但是下半年的形势很难判断，从指标上讲我们希望今年粮食继续增加，起码达到9400以上，最好能够达到9500。去年达到9389，差不多是9400。今年能够再突破一点就能够达到9500了。粮食的产量现在增加了45亿，从播种面积来讲从调查的情况来看，比去年增加了一千多万亩，去年是15.2的播种面积，今年再加上夏收的播种面积，我们希望突破值是15.3，下半年看起来，春播面积和夏粮都是好的，另外政策也是不错的。今年在去年450亿的基础上总量大概还可以再增加210亿。两减三补，现在全国来讲，除了河北、山东、云南、广西四个省去以外，从今年开始其他21个省市全部取消农业税的征收。去年讲用三年时间结束农业税的历史使命，现在看用不了这么长时间了。到明年为止整个农民再也不交农业税了。所以政策上今年力度也是不错的。

第二大问题，我国现在粮食生产面临的问题。对于中国来讲最大的问题，对农业来讲，三农问题的核心，农民问题是收入，农业问题是粮食，农村问题是农村社会事业发展。为什么粮食是农业问题的核心呢？98年总体上已经进入了供大于求，总量平衡，还出现了阶段性、结构性的过剩，99、2000、2001、2002、2003连续五年下跌，又开始为农业着急，中国农业要出问题往往出现在粮食上。为什么会出现？第一个是资源，耕地资源、粮食播种面积是非常有限的。到2003年耕地面积下降了18.5亿亩，去年千方百计地控制土地，去年土地国务院三令五申冻结房地产，但是仍然下降1200万。前七年是平均1400万，去年那么大的力度少了200万，去年是1201万亩。我们的耕地是全球耕地的二分之一，第二我们的耕地里一半以上是中低产品，三分之二是中低产品，真正有灌溉能力的只有8亿亩不到。我们是18亿亩，现在减少到了8亿。水资源更厉害，全球水资源人均的四分之一，水资源对农业的制约是非常强的，河北是最典型的。水一个是总量小，再一个分布特别不均。南方地区是两千毫米以上，北方地区西北地区50毫米，根本没法种地了，蒸发量远远大于降雨量。

第二个因素是基础设施。基础设施薄弱是一个大问题。

第三是农业科技。在粮食播种面积下降的情况下，耕地下降的情况下，最大的希望就是在粮食单产水平提高。第一个科技是良种科技，科技方面第一个是缺乏重大科技性的突破。第二，现在推广也是非常困难。第二，乡村的财政体制。第三，乡村的教育体制。

第四是粮食的生产风险巨大。又表现出两个风险，一个是自然风险，另一个是市场风险。自然风险不用了说，去年跟前年相比粮食776亿斤的净增粮，除了政策因素、价格因素，还有很大的是天气因素。今年的天气很难把握。黑龙江早霜早来一天，整个东北地区的粮食就减少10个亿。

第五是政策的支持力度，从去年开始政府对农业的支持从理念上发生了重大变化。过去是用农业的积累来提供工业化的支柱，从工业化进入中期阶段以后，从此应该实施以城带乡、以工哺农。提出了五个统筹，最大的是城乡经济社会统筹，还有多予少取放活，给农民更多的经营自主权，才有了全党工作的重中之重，政府工作的重中之重，但是还是财政比较薄，对农业补贴还是很有限。

第六是生产资料价格上涨，在很大程度上已经抵消了农民的收入，包括粮食生产积极性，其中最大的是化肥价格。去年一亩地大概增加10块钱的补贴，由于生产资料价格的上涨每亩地要多掏20到30。同期相比，生产资料价格上涨30%，前年还是1400，去年到今年普遍的1800、1900。第二是柴油，对一般农户来讲柴油不大，但是对于经营拖拉机、经营渔船的影响就大了。农民反映非常强烈，农业部17个督察组反映非常大的就是生产资料价格的上涨。

第三大问题，粮食到底怎么办。从粮食需求这个角度来讲第一个大的判断，粮食今后十年、二十年，我们判断还是三增一平一减少第一是总量还是增加的。每年大概增加100亿的需求量，国家统计局、发改委都在做这个数，目前是9800，去年生产9389，还差400亿斤缺口。每年大概增加100亿斤。第二饲料粮食增加。第三个增加工业用量增加，淀粉、面包等食品加工都增加了。1990年到2004年饲料用粮增加了55%，不到15年。工业用粮增加288%，增加了将近3倍。再加上三增。一平是种子用粮。一减是口粮消费下降，城市居民粮食口粮是78公斤，农村口粮是215、217。相差将近小三倍。最近几年的态势农村逐年下降，城里基本维持了78、79。饲料、工业、直接口粮消费和种子用粮结构上口粮占一半，饲料用粮占35%，工业用粮12%，剩下3%大概是种子用粮。

怎么满足这个需求？第一个是保护耕地。第一最重要的是要给农民充分的土地权益。第二，加大对总体产田的改造，发展节水灌溉农业、旱作农业。第三是加大科技推广力度，包括我们国家的超级稻的推广。研究一下公益性和经营性分开的问题。公益性国家真是要保的。第四就是加大政府的支持力度。去年掏了两减三补450亿，今年在去年基础上再增加200亿，同时最近正在研究，一个是对化肥的补贴，一个是对柴油的补贴。第五强化市场的调控。包括期货交易。市场对农产品来讲是三个层次，第一现货市场，第二批发市场，第三期货市场。期货市场越来越成为影响中国农民生产的指南针，但中国农民确确实实对期货的接受程度非常有限。最后一个，加大对自然遭害，包括对市场风险的防范能力。自然灾害不用说了，一方面预警，农业部有一个，气象局一到灾害性气候时国土资源部、气象局都要发布灾害性天气的预报。第二市场怎么调控，不光是期货、批发，还有国内市场和国际市场的衔接。千万别做进出口跟国内生产，逆向调节。中国经常这么干。包括粮食多的时候，要腾仓，倒粮食出来。粮食少的时候他也在这里挤市，那不是哄抬物价嘛。

以上仅仅是从生产的角度，从国家政策的走向方面谈一些宏观方面的背景，仅供参考。  （作者系农业部政策法规司副司长、中国人民大学博士生导师、教授）