随着农村税费改革，特别是免除农业税，乡镇体制改革被提上议事日程。但与以往许多体制改革一样，乡镇改革在相当程度上也属于财政压力下不得已的行为，并具有实践先行，理论研讨和制度构造严重滞后的特点。本文试图结合近几年乡镇改革的背景与实践，对乡镇体制改革的总体方向和制度构造进行一些探讨。

财政压力下的乡镇改革

农村税费改革的实质是对利益和权力的再配置。它标志着以来自农业、农村和农民为源泉的“农业财政时代”的终结，不仅切实减轻了农民负担，又直接冲击并要求改变传统的中国农村基层治理体制。因此，农村税费改革，特别是免除农业税以后，受冲击和影响最大的亦是乡镇体制。

财政来源与能力决定着政权的特性与能力。国家税赋主要来自农业、农村和农民的国家属于传统国家。传统国家对乡村治理有两个特征：一是实行以皇权－官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接渗透于乡村，即所谓“皇权止于县政”。二是国家与农民的联系主要是纳税的关系。

 近代以来，中国进入到一个现代国家建构的过程之中。现代国家的基本特征是民族——国家，它要求统一的中央集权体制向全社会渗透，对分散孤立的乡村进行国家整合。由此，就有了农村基层政权建设。从20世纪初开始，国家政权从县到乡村，甚至一直延伸到农户。但这一表面上具有“现代性”的乡村治理体制却具有不属于现代国家本性的传统特点：一是国家基层政权的制度安排仍然服从和服务于向农村汲取资源，为行政主控型。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项，乡村工作不堪重负；二是行政与财政的严重不对称。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却占全国财政供养人员总数的71%左右，乡级需要财政供养的人员约1316.2万人（不包括不在编人员），因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。这就是温家宝总理说的“生之者寡，食之者众”的问题。

正是基于这种状况，中国启动了农村税费改革，改革结果是改变农村基层政权体系的财政基础。基于财政压力，我国随即开始了乡镇治理体制改革。就全国而言，在农村税费改革中普遍进行了以合并乡镇村组为主要内容的调整和变动。其主要目的是减少财政供养人员，缓解财政压力。但合并乡镇村组，只是规模的缩小和人员的减少，不涉及体制性改革，所以我将其归纳为调整和变动而不是改革。

正是因为合并乡镇村组的局限性，一些地方在农村税费改革中，开始了以改革乡村治理体制为主要内容的乡镇改革，其代表者是湖北咸安区的改革。早在2002年，咸安区就启动了乡镇体制改革，其主要内容是实行党政领导交叉任职；撤消原有的乡镇内设机构，乡镇设立“三办一所”（党政办公室、经济事务办公室、社会事务办公室和财政所）；改变原有的“七站八所”的官办性质，将市场化和社会化机制引入乡村公共服务；将竞争机制引入干部任免和录用过程。这一改革的核心内容是“减人、减事、减支”。咸安改革很快引起中共湖北省委的重视，并逐步在省内推行。湖北省的乡镇改革得以走在全国前列，被誉为“湖北新政”。

超越财政压力的制度构造

有关乡镇改革的理论，目前处于各说各话的状态，无法给乡镇改革提供相应的理论支持。其重要原因是人们对乡镇改革的认识仍然停留在传统的“农业财政时代”，只是就乡村自身的财政能力设计乡镇体制。现在应该超越财政压力，从现代国家构造的角度设计现代乡镇制度，以此作为改革的依据。

中央政府提出了统筹城乡发展，以工哺农，以城支乡的发展战略。这一战略为超越财政压力，改革乡镇体制，建立现代乡镇制度提供了基本的依据和方向。

其一，从资源汲取型向资源支持型转变。传统乡镇制度都是围绕从农村汲取资源构造的，这是由农业财政时代所决定。在现阶段，中国已进入由工商提供财政支持的公共财政时代。以工哺农，以城支乡，首先就体现在国家如何支持农村发展上。为此，中央提出建设社会主义新农村的任务。这就需要从支持农村，建设社会主义新农村的角度设计和构造乡镇制度。资源支持型是现代乡镇制度的基本要求。

其二，从管治型向服务型转变。传统乡镇制度的功能主要依靠行政压力保障国家从农村获得资源，通过行政能力强制纳税保持国家与农民的联系。这种联系是以农民义务为本位的。随着农村经济社会发展，农民愈来愈深地卷入到社会化过程中，要求政府提供更多更好的服务。作为现代民族——国家一部分的现代乡镇制度，其基本功能就是为农民提供服务，通过良好的服务而不是收税来强化农民的国家认同意识。服务型乡镇政府是以农民权利为本位的现代国家观所决定的。

根据以上方向，乡镇改革不仅仅是“减人、减事、减支”，更是超越财政压力、上下联动的综合配套改革，是一项需要进行“加减乘除”四则混合运算的系统工程。

1、“加”，就是增加国家对农业乡镇财政的支持，促使行政与财政的统一，乡镇财政成本由国家财政负责。现代政府体系的重要特征是标准化、一致化。如不管什么地方，都设立相应的机构。但是，由于地方经济发展不平衡，各地的财政能力却差距甚大。特别是农业地区的乡镇财政主要来源于农业税费。那么，在免除农业税以后，农业地区乡镇的财政来源大为减少，仅仅是依靠“减人减事”来减支是远远不够的，其开支应该由国家承担。如果行政统一集权，财政也需要统一集权。这样既可解决农业地区财政支出困难问题，同时也可杜绝地方和基层官员既吃“皇粮”，又吃“杂粮”的现象。对此，可根据产业基础、地区差别、乡镇规模等标准，将乡镇划分不同类型，分类划拨财政经费。

当前，在乡镇体制改革之初，对乡镇分类是基本前提。以农业为产业基础的乡镇应该恢复为乡的建制，可以接受国家财政支持，镇的建制主要以工商业为支撑，不可接受国家财政支持。由此实行产业分化基础上的乡镇分治体制。

2、“减”，就是精官简政，减少行政层级、机构和领导职数。我国的政府机构不是简单的人多，而是官多员少。直接面向民众为民众提供服务的乡镇一级的人员并不多，多的是乡镇以上的层级；领导职数过多，一个乡镇至少有10多名领导，而直接办事的人员又太少。美国的农业部是国家公务员最多的部，达30万之多，但其组成人员主要是为农民提供服务并直接接受农民监督的公务人员。为此，乡镇改革应该超越现有的局限，进行整个行政系统的改革。

从纵向看，需要减少行政层级，变五级政府为“三级政府网络管理”（中央、省和县为完整意义上的政府体系，地级市和乡镇为非完整意义上的政府体系）。只有这样，在乡镇内部才能尽量减少“管官”的职数。目前许多地方的乡镇改革首先减少的是办事人员，这不利于为农民提供服务。

3、“乘”，就是改善治理方式，实行市场、自治与政府的共同治理。乡镇改革不是简单的减人减事，而是要以精干的政府提供更良好的服务。为此需要改善传统的单一的行政治理方式，实行市场、自治组织和政府多元一体的共同治理。服务型政府并不是将农村的公共服务都由政府包揽下来，这又会回到计划经济体制老路上去，并会增加行政成本。

现代国家的治理体制，首先要求培育市场，能够用市场力量解决的问题尽可能由市场解决。因为市场不仅能优化资源配置，同时它还是一种整合机制。其次是培育社会，通过社会自治的力量解决社会自身的问题。随着经济社会的发达，政府很难及时有效地为农民提供公共服务。而自治组织的农村社区自治力量却能达到这一点。所以，乡镇政府应该尽可能利用市场和社会的力量。只有市场“失灵”和社会“失效”的情况下，政府才发挥其直接治理的作用。由此形成市场、社会、政府共生、互补、合作的现代治理体制。从这个角度看，咸安改革中“养事不养人”的取向是合适的。

3、“除”，就是要消除传统乡镇体制中各种不适宜建立现代乡镇制度的思想和体制性障碍。由于长期历史的影响，在税费改革和乡镇体制改革中，相当部分的乡镇缺乏方向感，甚至无所适从和无所用心。因为过去最为熟悉的“任务”型工作减少了，过去最为便当的行政性治理手段不方便了，过去一呼百应的工作方式不见效了。现代乡镇制度所需要的责任意识和服务意识未能确立。其深刻的原因就是传统乡镇制度中自上而下的授权机制，使得乡镇基层干部习惯于对上负责而不是对下负责。所以，在乡镇改革中将竞争机制引入乡镇治理过程中，变单一的对上负责为上下双向负责十分必要。