二、关于我国中长期粮食供求形势的初步分析
(一)从供给能力看，耕地和淡水资源短缺问题将长期制约我国粮食生产发展，今后要稳定增加粮食供给将面临相当大的压力，未来我国粮食供需将长期处于紧张平衡状态
在上世纪90年代中后期，我国农产品进入了供给总量大体平衡，丰年有余的新阶段，粮食也一度出现供大于求的局面。粮食供大于求是阶段性，暂时性的，并非一种常态。最近几年，粮食供给已出现了年度产不足需的趋向。从未来供需分析看，需求呈刚性增长，消费量将继续增加；生产受资源、技术、资金制约和种粮比较效益影响，产量增长难度很大。供需之间将存在一定缺口，个别年间、个别品种、个别地区还可能出现短暂的供求紧张，紧平衡将是我国粮食供求的一种常态。
粮食生产属于资源密集型产业，因此，粮食生产的发展主要取决于播种面积和单位面积产量两个因素。
从粮食播种面积看，我国耕地资源短缺，人均占有耕地1．44亩，只有世界平均水平的45％。特别是近几年，随着经济增长和城市建设的发展，以及退耕还林工程的实施，我国耕地面积大幅度减少，1996--2003年七年间减少了1亿亩，平均每年减少1428万亩。2003年我国粮食播种面积下降为14．91亿亩，粮食产量也降到了8613亿斤。从今后的发展趋势看，随着党中央，国务院关于严格保持耕地，促进粮食生产恢复和发展等一系列政策措施的贯彻落实，滥占耕地的势头将得到有效遏制，粮食播种面积将有所恢复。但考虑到2003年比1998年已减少粮食播种面积2亿多亩，要全部恢复种粮很难实现，新开垦耕地种植粮食的空间不大，城市建设还会继续占用一些耕地等因素，今后粮食播种面积大幅度增加是比较困难的。另外，我国淡水资源严重不足，水资源人均占有量仅为世界平均水平的1／4，且年度间变化很大，地区分布很不平衡，也是影响粮食生产的重要制约因素。
从粮食单产来看，由于我国粮食增产的技术支撑能力不强，农业基础设施投入不足，欠账较多，粮食单产短期内很难大幅度提高。目前科技进步在我国粮食单产增长中的贡献率为41％，化肥，农药利用率以及微生物农业，精准农业、基因工程等新技术的推广应用均落后于发达国家。另外，农业基础设施投入严重不足，小型农田水利设施年久失修，严重老化，防灾抗灾能力降低，许多高产田退化为中低产田，粮食生产能力下降，影响了我国粮食综合生产能力的提高。1990年至2000年我国粮食单产年平均增长0．7％。按此推算，2020年我国粮食单产为670斤／亩左右，粮食总产量预计为10400亿斤。这样，2020年我国人均粮食占有量只有720斤，低于过去20年中大多数年份的人均粮食占有水平。由此可见，在今后相当长的时间里，我国粮食供给面临着巨大的压力。
(二)从需求看，人口增长和消费水平提高，将使我国粮食需求继续刚性增长
粮食需求的变化主要受人口增长和消费结构变化的影响。粮食作为人们的生活必需品，具有较强的不可替代性，其需求弹性较小，因此人口增加将推动粮食消费量刚性增长，成为影响粮食安全的主要制约因素之一。由于我国实行多年的计划生育政策取得了巨大成功，人口增长得到了有效控制，人口自然增长率比原先预计的要低一些。根据有关部门的研究资料测算，2020年我国人口将达到14．45亿左右。从人均粮食消费水平变化来看，随着我国经济的快速发展，人民生活水平提高，城镇化建设加快等，人均粮食消费量仍呈上升趋势，但增速会继续放慢，原因是人们的劳动强度将进一步降低，我国老年人的比例将明显增大，这些因素决定了今后除农村贫困人口和城市低收入阶层，口粮消费会有所增加外，其他大部分城乡人口的口粮直接消费将逐步减少，而饲料和工业用粮的需求将会继续增加。从未来我国供需状况来看，满足口粮消费是有保证的，紧缺的方面主要是饲料用粮和工业用粮。综合各方面因素分析，到2020年，我国粮食消费总量将在11000亿斤以上，初步推算当年产需缺口可能在600亿斤以上。
(三)从国际形势看，世界粮食供求形势不稳定i依靠大量进口来解决我国粮食问题的可能性不大
过去20年中，虽然世界粮食生产总体上呈增长态势，但年际间波动也比较剧烈。1997年世界粮食产量跃上了18亿吨的台阶，此后连续五年维持在历史较好水平。2002世界粮食生产出现滑坡，产量下降到18。16亿吨。2003年产量也仅为18．46亿吨。2004年世界粮食生产又获得丰收，产量上升到20亿吨。另一方面，随着人口的增长和经济的发展，全球粮食消费需求稳定增长。全球粮食库存在1999／2000年度达到5．65亿吨的最高水平后已连续四年下降，2003／2004年度库存仅为3．47亿吨，库存消费比为17．8％，20年来首次降到18％的粮食安全警戒线以下。虽然2004年全球粮食生产获得丰收，粮食库存略有回升，但库存消费比也仅为18．5％，略高于粮食安全警戒线。从未来发展趋势看，由于多数发展中国家人口将继续较快增长，同时世界上仍有大量的贫困人口温饱问题还没有解决，未来世界粮食消费量将继续刚性增长。另一方面，许多发展中国家粮食生产水平相对较低，发达国家粮食增产又受到多种因素的制约，因此，今后世界粮食供求形势并不乐观，长远看仍是供求偏紧的趋势。从国际粮食贸易来看，现阶段世界谷物贸易量每年大体在2．4亿吨左右，其中小麦、玉米均为1亿多吨，大米在0．25亿吨左右，而且已形成相对稳定的贸易渠道。如果中国大量增加粮食进口，就会打破现有的世界粮食贸易格局。而要在中国大量进口的基础上实现新的国际贸易平衡，将意味着世界主要粮食生产国必须大幅度增加生产，进一步提高国际粮食市场的供给能力，这显然是非常困难的。而且由于世界粮食产量年度间波动剧烈，也难以形成中国大量进口所需要的稳定供货渠道。特别是对于国际贸易量较小，而我国又相对短缺的大米来讲，以上问题会更加突出。另一方面，多年的经验证明，中国大量进口粮食还会拉动国际市场粮价大幅上扬，不但我国自身要付出沉重的经济代价，还可能引起那些承担不起高价进口粮的第三世界国家的疑虑和不满。因此我国依靠大量进口解决国内粮食供需平衡问题的余地不大，而且存在着经济和政治上的双重风险。由此可见，要解决我国的粮食问题，不可能过分依赖国际市场，必须立足于发展国内生产，实现粮食基本自给，同时通过适量的进出口来进行品种和余缺调剂，为国内粮食供需平衡服务。
三、粮食调控工作面临的新情况以及2005年粮食调控的主要工作
(一)当前粮食调控工作面临的新情况
随着我国粮食流通市场化改革的不断深化，粮食宏观调控工作正面临着许多新情况。一是宏观调控的市场环境发生了深刻变化。2004年国务院决定全面放开粮食收购和价格，粮食资源配置的方式和流通主体与过去显著不同。二是宏观调控的政策体制环境发生了深化变化。粮食部门由过去管理国有粮食企业转变为全社会粮食流通管理，管理方式由过去的重事前审批转变为事前、事中和事后的全过程监管。三是粮食宏观调控的内容和方式发生了变化。最低收购价政策、监测预警体系、粮食应急体系等都是粮食宏观调控的新内容。经济和法律手段将是粮食宏观调控的主要方式，行政手段等只能作为必要的补充。四是宏观调控的范围发生了变化，随着粮食宏观调控的市场环境、政策体制环境的转变，粮食宏观调控的范围进一步宽泛，难度也随之增大。如粮食统计向全社会转变，范围明显拓宽，工作难度也随之增大。
(二)今年下一步继续抓好的几项调控工作
1、正确分析和把握粮食供求形势，认真做好粮食总量平衡工作。
正确分析和把握粮食供求形势，是我们做好粮食宏观调控工作的基础和前提。只有对粮食供求形势和市场价格趋势等做出正确、合理的基本判断，我们才能以此为基础研究制定相应的宏观调控政策建议，并落实好国家的宏观调控意图，从而做好粮食总量平衡工作，保证粮食市场供应，保持粮食市场价格基本稳定。因此，各级粮食部门将进一步加强对粮食形势的分析，及时作出客观准确的判断，为领导决策提供依据，．也为指导企业经营提供服务•。今年，我局将根据粮食流通形势的变化和调控工作的需要，不定期地召开粮食形势分析会，邀请有关专家和各省有关同志对全国粮食供求总量和品种平衡，区域平衡等问题进行分析和预测，提出粮食宏观调控的政策措施建议，并及时发布相关信息，以便于企业决策。在粮食收购季节或市场价格波动比较剧烈的时期，我们也将根据形势及时研究分析供求和市场形势。
2、积极做好粮食收购工作，落实好稻谷最低收购价执行预案，把市场粮价稳定在一个合理水平上，为发展粮食生产创造有利环境。
粮食价格是影响农民种粮积极性和农民收入增长的重要因素。2003年10月以来，粮价快速上涨，是各种因素共同作用的结果，是广大农民盼望出现的理性回归，对恢复农民种粮信心，增加收入和推动农村改革具有重要作用，来之不易。目前，部分地区的农民在观望粮食市场，期待更好地价格和出售时机。，因此，要加强对粮食市场的宏观调控，做好新粮的收购工作，引导农民及时销售手中的粮食。落实好早籼稻最低收购价预案，同时要密切关注中、晚稻、小麦、玉米等市场价格，努力保持粮价稳定在一个合理水平，防止再度走低，影响农民种粮积极性，从而动摇今后几年粮食增产的基础。
3、充分利用两个市场，两种资源，把握市场机遇，灵活运用进出口等手段，做好粮食余缺和品种调剂。
要根据国际国内粮食供求变化情况，适时调整进出口政策和策略，为国内粮食供求平衡服务。在当前粮食供求偏紧、库存减少的情况下，要继续采取有效措施，严格控制粮食出口，以延缓供需紧张局面的发生，实现粮食产需和供求的平稳过渡。要做好利用进口粮调剂国内供需的准备，在国际市场粮价下降时择机进口部分粮食，以增加国内市场供给或补充库存。目前，对于国内供求偏紧、库存较少的大豆，大米等品种，要继续鼓励适当进口，严格控制出口。对于国内供过于求的玉米，要积极采取措施鼓励出口。
4、积极探索和完善储备粮管理的新机制，完善粮食储备调节体系，增强宏观调控能力。
粮食收购市场放开后，各级储备粮将成为国家调控粮食市场的最重要手段。为充分发挥储备粮的宏观调控作用，要继续完善粮食储备调节体系。一是中央储备粮轮换要把握好节奏和力度。在粮食收购旺季，要防止大量集中轮出粮食打压市场粮价，切实保护农民利益。二是完善储备粮紧急动用预案，做好调控粮食市场的准备。要进一步细化中央储备粮紧急动用预案，确保中央储备粮能按有关要求及时投放市场保证供应；各地也要进一步完善地方储备粮的紧急动用预案。三是完善储备粮的布局和品种结构。要综合考虑供需状况、轮换、交通运输等因素，进一步搞好产销区储备粮的合理布局。同时要优化储备粮品种结构，适当增加大米等口粮品种的储备数量，四是继续积极稳妥地充实地方储备，增强地方政府宏观调控的物质基础和应对市场异常波动的能力。五是积极探索中央储备粮招标采购通过市场运作的新机制。逐步做到中央储备粮的收购、销售，轮换通过规范的粮食批发市场公开进行。
5、加强粮食统计和市场分析预测工作，建立和完善粮食安全预警系统及应急机制，保持粮食市场基本稳定。
在市场化条件下，随着粮食流通主体多元化和粮食流通活动复杂化程度的不断提高，影响粮食流通的不确定因素相应增多。为及早发现并消除粮食流通中可能出现的各种问题，主动应对各种突发事件，建立全社会粮食流通统计制度，进一步完善统计方法，建立粮食监测预警体系不仅非常必要，而且也非常紧迫。为更加准确、快捷地掌握粮食市场变化，将发生的重大情况在第一时间向国务院和有关部门报告，以便及时采取应对措施，国家粮食局将加快粮食监测预警体系建设步伐。力争今年在全国建立一批粮食市场监测点，监测内容包括粮食供求和价格等，在取得经验后逐步扩大监测的内容，增加监测点的数量，定期分析和发布粮食供求及市场价格信息，正确引导生产和流通。目前，我们已经在《中国粮食经济》杂志上定期发布粮食收购进度和销售量，待条件允许，我们将适当扩大信息的发布范围，以便吏好地为企业和社会各界服务。要建立和完善粮食安全预警系统，形成信息搜索，反馈和发布网络，并对粮食生产、需求、库存，储备、价格和国际市场动态以及相关突发事件进行实时监测和动态分析，确定调控预警指标，实施先兆预警。同时，要按照《国家粮食应急预案)的要求，建立健全全国性和区域性粮食应急机制，一旦出现异常情况或突发事件，立即采取调控措施，确保粮食市场和价格基本稳定。
