（三）完善利益机制、建立健全产业化组织体系

发展农业产业化经营，要在健全组织体系方面下功夫。这是提高农业产业化经营水平的重要载体。要区别不同情况，鼓励“龙头企业+农户”、“龙头企业+专业合作经济组织+农户”、“专业合作经济组织+农户”以及“专业市场+农户”等多种形式的农业产业化经营组织体系的发展。

建立稳定的利益连接机制是完善农业产业化经营组织体系的核心。在产业化经营中，农民需要稳定的市场销路，龙头企业需要稳定的原料供应，形成稳定的购销关系，建立合理的利益连接机制，是企业和农户的内在要求，符合双方长远利益。龙头企业要运用多种方式让农民得到实惠，才能实现共同发展。两者之间的利益关系可以多种多样，要根据所处的发展阶段及从事的产业的不同而区别对待，灵活处置。

1、要大力推行产销合同制，发展“订单农业”。通过签订产销合同，明确双方的权益和责任，规范各自的行为，要使合同（订单）逐步实现规范化、制度化。这是当前及今后建立稳定的购销关系的基本形式。

2、在此基础上，鼓励和提倡龙头企业通过建立风险保障机制，设立风险基金、保护价收购、按农户出售产品的数量来返还利润等方式与农户建立更紧密的利益连接关系。

3、鼓励和提供龙头企业以多种形式为农户进行多样化或系列化服务。

4、鼓励和提倡农民用土地使用权、产品、技术和资金等要素入股，采取股份制、股份合作制、合作制等多种形式与龙头企业形成利益共同体。与农民形成风险共担、利益共享机制的龙头企业，应该成为政府扶持的重点。

在农业产业化经营组织体系建设上，当前要狠抓一大薄弱环节，即：

要积极发展农村专业合作经济组织。这是我国农业与国际接轨的一大举措，也是我国实行“绿箱”政策的主要载体。业产业化经营为发展专业合作经济组织提供了契机。农户联合兴办的各种类型专业合作经济组织，是农业社会化服务体系有机组成部分，是发展农业产业化经营的一种类型和载体。发展专业合作经济组织一要按照“民办、民管、民受益”的原则。二要坚持因地制宜，分类指导，不搞一个模式，不强迫农民加入。三要鼓励根据农业产业化经营的需要，围绕农产品生产、加工、销售某个环节兴办各种类型的专业合作经济组织。四要引导农技推广机构、龙头企业、乡村干部、专业大户、农村经纪人等兴办或领办专业合作经济组织，把发展专业合作经济组织与健全农业社会化服务体系结合起来。五是各级政府和有关部门要为农民专业合作经济组织的发展提供良好的外部环境。要抓紧出台《农民专业合作经济组织示范章程》，建立、健全其内部的管理制度和运作机制，切实解决其工商注册登记问题。继续搞好专业合作经济组织试点示范工作，条件成熟时，抓紧制定有关合作经济组织的法律法规。

（四）努力提高农业产业化经营的科技水平

科技进步尤其是提高农业科技创新能力，是增强我国农业竞争力的重要“推进器”。

1、农业产业化经营技术进步和产业升级的主攻方向是：以市场导向，重点发展高产优质高效技术、农产品精深加工技术、综合利用技术及生物工程技术等，用先进实用技术和高新技术武装产业链条各个环节，不断提高产品科技含量和产品档次。在大力发展生物技术、信息技术的同时，要重点发展专用动植物良种业、特色产品加工业、保鲜储运业、包装业和各种现代化物流业、商业和服务业。通过技术改造和产品升级，提高整个产业链条的科技含量和最终产品的档次，在较高水平上实现技术跨越。

2、龙头企业要成为科技创新的主体。只有不断地通过科技进步，才能降低各种成本，提高产品的市场占有率，增强带动农户的能力。①要积极引导龙头企业增加科技投入，引进、开发新技术，开展与科研单位的联合与合作。②鼓励有条件的企业建立自己的科研开发机构，加快技术改造的步伐。③采取加速折旧，加大新产品开发费和风险调节基金的提取。④减免进口先进技术与设备的关税和各种进口环节税，免除高新技术固定资产投资方向税，适当降低所得税率和债转股的标准等措施，鼓励龙头企业进行技术引进和技术改造，提高产品竞争力。

3、要加快农业科技成果产业化，形成有利于科技成果转化的运行机制。①鼓励建立独立运作的科技服务中介组织机构，形成一整套科技成果作价入股和科研人员报酬提取比例的管理办法。②建立农业产业化科技风险投资基金。③允许条件成熟的科技型龙头企业发行企业债券。④逐步建立起规范的技术市场，加快科技成果在农业产业化经营中转化为有竞争力的商品或产业。

4、继续深化农业科研、教育和推广体制改革。要采取有效措施，吸引农业科研、教学单位进入农业产业化经营的主战场，进行技术开发、科技承包，兴办各种科研、生产联合体和科技型企业，实行产学研相结合。鼓励民营科技型企业从事农业产业化经营。要进一步健全农业社会化服务体系，稳定、完善基层农为技术推广机构。在政策上鼓励科研人员从事开发工作，在职称评定、福利待遇等方面要给予照顾，使他们能安心工作。要鼓励依托农业生产、加工、销售各环节组建专业性服务与合作组织，培育农村专业大户和技术带头人，形成国家、集体、个人紧密结合的农业社会化服务网站。

三、进一步创造和完善增强我国农业国际竞争力的宏观环境

从宏观上讲，主要抓以下几点：

（一）加强农产品质量安全管理工作

质量安全问题是影响我国农产品出口的瓶颈。近来欧盟、日本、韩国通过技术壁垒对我搞贸易保护，使我国农产品出口频频受阻。我们要在利用WTO规则与贸易保护主义作斗争的同时，当务之急就是要尽快制定和完善农产品的国家和农业行业质量标准，加快出口农产品的产地环境、生产技术规范和产品质量安全标准的制定，特别是农药（兽药）残留、生长激素等有毒有害物质限量标准的制定修订，加强对其监管。在加快完善农产品标准体系建设的同时，还要完善相应的检验检疫体系，对动植物检疫和防疫、农产品质量安全实行国家法定检疫检验与企业自检相结合的制度，支持企业建立和完善自检体系。对企业自用的、为提高产品质量的进口检验检疫设备实行免征关税。对市场准入检验检疫和出口产品检验检疫实行免费政策。支持建立大区域的无规定疫病区。

（二）要大力培育和发展新型农业行业协会。

这是健全农产品出口产业组织体系的一项重要举措。发展我国农业行业协会的总体思路是：一方面改造现有一部分农业行业协会，使它们真正向行业中介组织发展；另一方面要通过试点，按照市场经济规律，逐步培育发展一批新型农业行业协会。所谓“新型”农业行业协会，其主要特点，就是能真正发挥促进行业发展，保护行业合法权益，约束行业自律的功能。

在目前的情况下，兴办和发展我国农业行业协会还是要坚持“民办官助”的原则：

（1）农业行业协会必须是社团法人；

（2）农业行业协会应该由企业发起，主体是企业及生产者；

（3）农业行政管理部门在转变职能中，要把一部分不应该由行政部门承担的职能转移到行会协会中去，使其具有一定的工作手段（主要有：企业市场准入的初审建议，价格协调，行业发展规划建议，违规处罚建议，贸易争端的仲裁和起诉及应诉，参与开拓国际市场等）。

（4）要规范化。可借鉴国外行业协会的经验，制订行业协会“示范章程”，各行业协会可以参照“示范章程”，拟定该行业协会的具体章程。

（5）政府要给予适当的资助。

（三）加强农业国内支持政策

加强农业国内支持政策，应当从两个层次考虑：一是着眼于长远，着力提高中国农业的整体竞争力；二是立足过渡期，稳定近2-3年，以尽量减少对中国农业生产的冲击，缓和农民就业的压力。从长期来看，第一个层次的措施是根本性的，一般来说，以“绿箱”措施为主的农业国内支持政策体系将有助于第一层次目标的实现，为此，政府可以考虑采取以下政策措施：第一，深化体制改革，加强法制建设，调整法律法规，改善国内政策方面的服务；第二，加强农业科技工作，提高对农业科研的国家投入强度，引导和加快农业科研系统的改革；第三，加强基础设施建设、区域性扶贫、环境污染治理、生态脆弱区保护等方面的绿箱政策支持；第四，加强农业信息体系的建设，提高政府提供无偿公共信息的服务水平；第五，加强食品质量安全标准和卫生检疫方面的服务；第六，加强对农业和农民的直接支持，建立完善的直接支持体系。

从短期来看，为减轻过渡期的入世冲击，必须在采取一些能迅速有效地提高农业竞争力的措施的同时，同时重视对直接保护措施的建设，以应对入世带来的直接冲击。因此，短期内农业国内支持政策的调整应遵循“防范与提高并重”的原则，从贸易、生产、市场服务、收入和就业支持等方面采取有效措施。

根据上述原则，并针对目前我国农业国内支持政策方面存在的问题，我们认为农业国内支持政策调整的基本思路是“善用权利，调整结构，突出重点，注意效果”。

1、善用权利。加入世贸组织，既要承担义务，更要用好权利。由于中国在入世承诺中，放弃了对农产品出口进行补贴的权力，同时在现有过渡期也不能使用特殊保障条款，因此，对农业的保护要更多地依靠两方面的措施，一是用好两个“箱子”，充分、合理地使用“绿箱”、 “黄箱”措施，增强农产品出口竞争力。二是筑好两道防线，即用好入世后过渡期的关税配额等贸易防线和WTO规则允许的技术防线，减少进口农产品对国内市场的冲击。

2、调整结构。所谓调整结构，是指调减那些效率低下的财政国内农业支持支出，转用于具有更好效果的农业支持措施上。为此，可将流通领域和出口环节的粮棉补贴调整用于农业生产和对农民收入的补贴，发挥其降低农产品生产成本、提高农产品质量和保护农民利益的作用。

3、突出重点。鉴于形势的严峻性，在短期内我们不能强调面面俱到，而必须突出重点，抓住若干能够迅速提高农产品竞争力和对农业形成有效保护的国内农业支持措施，即要围绕提高农产品竞争力这个中心，突出国内扶持重点。比如：支持建立农产品市场预警系统，用好贸易和技术防线，形成农产品生产、贸易快速反应机制；支持优化农业生产布局，加快优质、专用品种推广应用，构建有一定竞争力的优势产业带；支持农产品质量安全体系建设，增强农产品的质量竞争力；支持农产品深加工，延伸产业链，提高竞争力；支持农民培训，提高农民应对入世的能力。

4、注重效果。针对过渡期内我国农业生产可能受到的冲击，在国内支持的使用方式上，既要考虑长远效果，更要注重近期效果；既要重视“绿箱”措施，也要充分利用“黄箱”措施。考虑到我国财力的有限性，因此，在国内支持的对象上，应特别注意集中财力，把有限的资金用在影响农产品竞争力的关键环节和能迅速见效的环节，加大对诸如信息体系中的预警信息、农产品质量安全体系中的防疫、检测等环节的投入，以解决制约农产品竞争力的“瓶颈”问题。

加强农业国内支持政策的具体建议：

——关于迅速有效提高农产品竞争力的措施

1、支持建立农产品良种推广补贴制度。通过有组织地开展新审定品种展示和大面积示范，加快优新品种的推广速度，如果主要农作物品种每年更换面积达到1.5-2亿亩，更换率年递增10个百分点左右，就基本上可以解决农产品品种方面的竞争力问题。近年国家已经安排了大豆良种补贴，支持东北地区高油大豆推广。为了突出重点，短期内应优先考虑对受入世冲击大的区域和品种展开良种推广补贴。今后几年要逐步对黄淮流域的优质小麦、新疆优质棉花等的推广实行良种补贴。条件成熟时要扩大到对主要农作物、畜禽和水产良种推广进行补贴，并形成制度。据相关研究，根据目前大豆、小麦和棉花的播种量、良种价格、生产成本及农民的承受能力等因素，初步测算的补贴标准为：大豆每亩补贴10元，小麦每亩补贴12元，棉花每亩补贴18元。每年共需财政补贴资金6亿元，其中大豆1.2亿元，小麦2.3亿元，棉花2.5亿元。

2、支持、引导农产品加工业发展。应实行优惠的财政、税收政策，引导农产品加工业发展。可以将农产品加工企业增值税进项税抵扣率由现在的13%提高到17%；提高农产品出口退税率，采取按照增值税的征税率进行全额退税；对农产品加工企业技改贷款进行贴息或补贴；对于农产品加工和销售企业采取“公司加农户”、“订单农业”等多种形式，带动农户进入市场的，也应给予财税金融政策的优惠，以通过产业化的组织方式提高竞争力；另外，对于农产品深加工技术的研究和开发应用，也应给予资金支持。

3、支持发展各种类型的农民专业合作经济组织，对农民专业合作经济组织推广新品种、新技术、搞农产品初加工、进行财政补助，对其减免增值税和所得税。对其小额信贷进行贴息。

4、对农民进行农产品生产、营销技能培训。对农民的培训应集中在以下三类区域：一是主要的农产品出口基地；二是已经和正在建设的无规定疫病区；三是具有一定规模的农业产业化基地。这三类区域中，对前两类区域农民的培训是为了促进中国农产品的出口，而对第三类区域农民的培训则是为了减少入世对农业市场化程度较高农民的冲击（一般来说，产品市场化程越高的农民所受的入世影响会越大）。

在培训内容上，一是组织农业生产者进行标准化生产培训，实现农产品质量的过程控制；二是加强对农产品疫病、病虫害防治和农药、兽药使用，以及生产废物处理方面知识的培训，以提高生产率和保证产品符合相关的生产卫生标准；三是加强对农产品处理、分级、包装和营销知识等技能的培训，以提高主产品的附加值；四是在重点地区组织实施“新型农民创业培植计划”，造就一批具有示范带动作用，能参与国际竞争的专业农业科技示范户；五是进行必要的转产转业培训，以提高生产者在新领域的生存竞争能力。

5、削减粮棉油流通领域补贴，转用于对农民收入支持。据初步测算分析，粮棉流通体制改革后，第1年减少财政补贴约106亿元，第2-4年每年可分别减少156亿元、206亿元和256亿元，第5年每年可减少306亿元。补贴减少主要源自三个方面：一是每年压缩粮食储备500亿斤，每年递减储备费用补贴50亿元；分5年消减的话，在第5年后每年减少补贴250亿元。二是8个省、市粮食市场放开，可减少收购价格补贴16亿元。三是棉花价格已放开，减少40亿元收购价差补贴。另外，按WTO规则，中国粮棉出口补贴在中国入世后将被取消，每年约60亿元以上。

上述节省的补贴可以转用于减免农业税费，这也是提高中国农产品竞争力，增加农民收入的有效措施。在具体操作上，可以暂不向农民发放补贴，而是实行农业税收的削减。由此造成的地方财政的减收，可以由中央政府用节约的粮棉油补贴通过转移支付方式予以弥补。这是一种非常简便和有效率的补贴方式。根据目前的情况，306亿元可以基本弥补地方政府所减免的全部农业税和农业特产税。今后，可以随着国家财力的允许，逐步取消所有的农业税费。

——关于既定竞争力条件下降低入世冲击的措施

1、支持启动农产品市场预警机制。一方面要结合“金农工程”尽快建设农产品市场预警系统，及时收集整理国内外农产品生产、贸易信息，并对关系国计民生的重要农产品和易受国外市场冲击、敏感性强的农产品实施动态跟踪监测和先兆预警，分析提出相关对策，为政府保护农业，合理调整农业生产提供依据，并引导农产品生产经营者采取措施，规避风险，减少损失。另一方面可以借鉴其他国家和地区的经验，设立农产品市场风险基金，建立国家补偿制度。例如：可以考虑在进口农产品价格低于国内生产成本90%以内时，国家对本国农产品促销进行补贴；在进口农产品价格为国内生产成本80%—90%时，国家除对促销进行补贴外，还应收购、储藏国内农产品，并对降级使用的农产品进行补贴；在进口农产品价格低于国内生产成本80%时，国家启动转产、转业和退耕补贴机制。

2、加强对出口农产品的宣传和推销。为促进中国农产品的出口，可以考虑将取消的出口补贴转用于对主要出口企业、出口地区农产品出口营销能力的提高，方式可以有培训、宣传等；另外，也可以用于对中国出口农产品进行宣传和推销。

（四）进一步改革农产品贸易体制

加入WTO，对我国农产品贸易体制提出了深入的、全面的改革任务，即在继续深化改革的基础上，建立起符合WTO农业规则的农产品贸易体制。与WTO农产品贸易体系框架相比较，我国现行的农产品外贸体制仍存在相当大的差距。

1、农产品对外贸易的基本目标应从平衡总量、调剂品种向提高农业资源配置效率转变

长期以来，我国农业发展的政策取向是保证主要农产品的高自给率，尤其是要保证粮食安全。农产品对外贸易政策作为农业政策的延伸，其基本目标是在国内农产品供求平衡上做好品种调剂。加入WTO后，我国对外开放程度有很大的提高，面对的贸易环境有了很大的改善，我们可以充分利用世界和国内两种农业资源，以及世界和国内两个农产品市场，使资源在更大范围内达到最佳配置，从而提高农业生产效率。因此，农产品对外贸易政策的基本目标相应地转向提高农业资源配置。

2、农产品对外贸易战略应从进口替代型向竞争优势型转变

进口替代型贸易战略是以保护国内生产的排斥进口、以内销代替进口的贸易战略。竞争优势型战略是通过发展本国具有竞争优势的农产品出口，来扩大农产品进出口贸易。加入WTO后，我国农产品市场进一步对外开放，在进口农产品大幅增加的同时，有效地利用良好的国际贸易环境，不断扩大农产品出口是我国加入WTO的目的之一。我国农产品对外贸易实施竞争优势型战略，就可以提高我国农业总体竞争力水平，增加农产品出口在国际市场上的份额，以此推动农产品出口，避免一些发展中国家在加入WTO后所出现的农业萎缩情况。

3、从事农产品对外贸易的主体应从国营垄断向多种经营主体转变

由于受长期计划经济体制的影响，我国农产品对外贸易指定大型国有公司经营还在一定范围内存在，并且具有较高的垄断性，尤其是对小麦、大米、食糖、棉花和食用油的进口。今后国家仍然保留对粮棉油糖进口的宏观管理，但是粮棉油糖进口管理体制要作进一步改革，增加非国营贸易企业进口农产品的份额。

4、从进口配额制向关税配额制转变

加入WTO后，根据《农业协定》，我国取消农产品非关税措施，对实施非关税措施管理的农产品实行关税配额制度进行管理。

5、动植物检验检疫向与现代国际贸易相适应的体系转变

我国动植物检验检疫与发达国家相比，仍然存在一定的差距。形成这一差距的根本原因是：动植物检验检疫发展水平受到国内经济和人民生活发展水平的限制；我国对外开放是一个渐进的过程，由于长期游离在WTO这外，客观上影响了我国动植物检验检疫对外交流和迅速发展。

我国动植物检验检疫与发达国家的差距主要有：一是我国动植物检疫制度和体系方面不足。例如：适应现代国际贸易的动植物检疫已不仅限于口岸，而是向对方的生产部门延伸；二是我国动植物检疫技术和力量仍需提高，特别是加入WTO后，进口农产品数量和品种迅速增长，农产品产地情况更加复杂，必须拥有与现代国际贸易相适应的、先进的动植物检疫检查设备和技术水平；三是我国动植物检疫标准方面不足。一部分标准需要向国际标准靠扰，一部分标准需要按SPS精神修改，一部分标准需要提高检验水平；四是我国动植物检疫利用社会资源不足。

（五）加强政府服务职能

改进口岸服务质量，降低检验检疫收费标准。为保证鲜活农产品的及时通关，口岸各部门应打破常规工作程序，联合办公，加快通关速度。

航空运输是鲜活农产品出口的主要运输方式之一，目前我国鲜活农产品的航空运费大大高于国外运费。据水果出口企业反映，北京至吉隆坡和吉隆坡至悉尼的运输距离大体相同，但我国国航和南航从北京至吉隆坡的航空运费比澳大利亚航空公司从吉隆坡到悉尼运费高1倍。建议鲜活农产品的航空运费下调到与国外航空收费同等价格水平。运费差价由政府给予适当补贴。

我国加入WTO后，进一步扩大农产品出口是一个战略性问题，关系到国家和亿万农民的利益，涉及到国务院多个部门的协调。建议由国家计委、财政部、外经贸部、农业部、国家质检总局、海关总署共同组成一个工作小组，研究制定扩大我国农产品出口的政策性文件。

注：本研究报告为国家自然科学基金重点项目（70133001）的阶段性研究成果。

本文主要用引用的参考资料：

1、国务院研究室副主任尹成杰“农业国际化竞争与提高我国农业国际竞争力”；

2、农业部有关司局关于我国加入WTO后，有关对策研究的相关部分资料；

3、中国农业大学傅泽田教授等关于“中国蔬菜产业的国际竞争力研究”等。

农业部   李惠安（研究员）

2004年12月