建国以来，政府实施城市偏向的赶超型重工业优先发展战略,一直奉行“偏爱市民，吝啬农民”的城乡二元政策，这是导致农民长期贫困的经济根源。
造成农民长期贫困的根本原因究竟是什么?对此，诺贝尔经济学奖得主、著名经济学家舒尔茨认为：造成穷人贫穷的绝不是什么他们的观念落后，而在于欠发达国家对农业部门的制度。性歧视所造成的。要说观念落后，恰是那些影响、制定或实施发展战略的非穷人脑袋存在的传统发展观。
城乡二元结构是一种经济社会发展的畸形状态，是造成城乡差别和农村相对贫困的主要原因。那么，是什么原因使得不合理的城乡二元结构得以形成和维持呢?其实，本国经济发展战略和世界二元结构是形成与维持一个国家城乡二元结构的两个主要根源。其中，世界二元结构一方面直接造就了许多发展中国家二元经济社会结构模式，另一方面又通过影响发展中国家的经济发展战略的选择而间接影响了一国二元经济社会结构的形成，这是造成广大发展中国家尤其是农村普遍贫困的更深层次原因。
城乡二元经济社会结构的制度安排和城市偏向的赶超型重工业优先发展战略是困扰中国“三农”尤其是农民增加收入的症结所在，也是长期以来制约我国城乡协调发展、造成城乡差别悬殊的一大瓶颈。
当今中国农民问题的实质不是简单的农民收入减缓、负担过重的纯经济问题，而是农民的国民待遇和城乡经济社会发展的公共政策不平等，是市民与农民在经济社会权利上分配不公。眼下，中国的社会不公主要体现在两个方面：一是制度安排不公，包括体制、政策和法律过度倾斜以及执行中的偏差；二是权利分配不公，表现为少数人获益，多数人受损。获益者与受损者两极分化。不合理的制度安排会使某些社会群体获得更多的牟利机会和福利待遇，而使另一些社会群体---农民陷入制度性贫困。
建国以来，政府一直奉行“偏爱市民，吝啬农民”的城乡二元政策,突出表现在以下几个方面：
——城市和农村实行两套不同的税收制度，农民的税负远远高于城市居民。例如2000年农村人均税费率为5%，而城市居民人均税率为0.58%，且无收费项目。同样作为纳税人，城市居民缴纳个人所得税时，先要把起征点以下的收入扣除，而农民缴纳农业税从来没有起征点。如果对农民征收农业税也像对城市居民征收个人所得税那样扣除起征点以下的收入，这样的话，至少有9成以上的农民达不到纳税水平，应该不缴税或少缴税。作为生产者和经营者，城市工商业者只有把商品拿到市场上出卖时才缴税。而农民无论实际产量和成本消耗多大都必须按定额缴税。事实上，农业税几乎变成了“地租”。根据换算，农业增值税的税率比工业品增值税的税率要高出5至8个百分点。用国家税务总局副局长许善达的话说：城市和农村实行两套不同的税制，是我国城乡二元经济结构的典型反映之一。这不仅显失公平，更加剧了城乡居民收入差距的扩大。
——金融政策嫌贫爱富。城市居民可以凭借生息资本（如存款、债券、股票、房地产等）获得大笔贷款，而农民只能取得“小额贷款”。
——中国城乡之间最大的不平等是教育。改革开放以来，我国公共教育经费（包括教育事业费和基本建设投资）占GDP的比例一直徘徊在2%左右。按人口平均，2001年只有203元，折合成美圆仅25元，只相当于美国20世纪90年代1400美圆的1.8%。教育经费不仅总额少，而且极不公平，教育机会不均。政策是造成城乡教育悬殊的主要因素。首先，教育经费城乡分配不均。城市义务教育投资全部由各级财政包下来，而农村义务教育的50%以上经费由农民负担，是以“教育附加”等名义分摊到每个农民头上的。中央财政对农村义务教育的投入不足2%。国家每年3000多亿元的经费绝大部分用在城市，而农民每年负担的教育经费却高达几百亿元。据2001年统计，小学生和初中生的生均经费，城市分别为1894元和1838元，农村为494元和464元，城市比农村高2.8倍和3.0倍。其次，在教育投资结构上，国家对农村基础教育投资偏低，农村贫困地区减免学杂费的只有2%--3%，使得许多适龄儿童失去了教育机会，成为新一代文盲。再次，高等教育费用使农民不堪重负，几乎透支了贫困家庭数十年的劳动积累。
——公共卫生经费投入偏向城市而吝啬农村，卫生资源分配严重不公平。据卫生部统计，医疗卫生资源大约有80%集中在城市，其中2/3又集中在城镇大医院。用于农村的卫生经费占全部卫生经费的比例，从1991年的 20%下降至2000年的10%。其中专项的农村卫生经费只有1.3%，农民人均卫生事业费只有12元，仅仅为城市居民的28%。2001年每千人口医生数农村为1.17人，仅仅为城市2.32人的一半。在贫困地区患病未就症的达72%，应住院而未住院的高达89%，因病致贫和因病返贫的达50%。当前我国39%的城镇人口消费了95%的医药资源，而61%的农村人口医药消费仅占5%，而且农村过期、失效、假冒药品多，游医多，严重危害了农民的生命安全。据世界卫生组织2000年对191个成员国的卫生绩效评估排序，中国居144位，在卫生负担公平性的评估排序中，中国居188位，比印度、埃及、巴基斯坦、缅甸还低，说明我国医疗卫生事业与世界水平还存在比较大的差距。
——在城乡公共福利和养老、失业等社会保障方面存在着严重的不平等现象。国企职工退休后可以享受政府待遇，而百岁农民却无养老保障。农民要自己承担养老、失业、医疗等本属于政府承担的一切社会保障费用。
由于政府的财政、税收和信贷政策偏爱市民，吝啬农民，甚至掠夺农民的劳动剩余,用来支持城市建设，发展工业经济，提高市民福利水平。最终导致农民丧失了许多发展机会和发展能力，从而加大了城乡居民收入的差距。目前，中国的城乡居民收入差距为世界之最。账面差距2002年为3.11:1，实际差距在5:1甚至6:1之间。按照国际惯例，当经济发展水平在人均国民生产总值800-1000美圆时，城镇居民的人均收入大体上是农村居民的1.7倍。可见，我国城乡居民收入差距已经发展到了非常严重的地步。
中国工业化的过程相当程度上是依靠剥夺农民的权益来积累工业化资本的。为了赶超西方强国，我们实施城市偏向的赶超型重工业优先发展战略。从1952年到1986年，国家通过工农业产品价格“剪刀差”政策，从农业抽走6868.12亿元资金，约占这些年农业所创造的价值总额的18.5%。
重工业优先发展战略给我国城乡二元经济社会结构的转变带来了两大矛盾：一个是，这种战略以牺牲农业部门的发展来长期支持重工业的增长。从1952—1978年投资结构的变化可以清楚地看到这一点。“一五”时期，我国的农业、重工业、轻工业和其他行业的总投资是611.58亿元，其中农业占7.1%，重工业占36.2%，轻工业占6.4%。1976—1978这三年期间，农业、重工业、轻工业和其他行业总投资为1259.80亿元。其中农业占10.8%，重工业占49.6%。2004年全社会固定资产投资共计70073亿元，其中，城镇固定资产投资58620亿元，农村固定资产投资11452亿元。城镇占87%，而农村只占13%。另一个是，这种战略造成农业内部剩余劳动力越积越多，长期得不到释放，使得亿万农民长期遭受贫困的煎熬。
由于在各大利益群体中，农民属于弱势一族，一生下来便处于一种天然落后和狭隘封闭的生存条件和环境里，难以迁徙流动，改善生存条件的愿望无从实现。目前在中国政府以至学术界，农民利益的代表者较少，农民利益的呼声甚弱，受着种种不公平的制度限制，在经济上受到的重视程度也不够。特别在各群体的利益发生矛盾冲突时，首先遭到抑制的便是农民利益和农村经济。如果在沿海地区建起一片漂亮的摩天大楼，内地乡村始终保留着一大批与发达无缘的贫民，那么，这种钢筋水泥加鼠标式的现代化就是一种畸形的现代化、残缺的现代化。
要增加农民收入，就应当确立城乡居民平等发展的理念，给农民以平等的的主体权益、社会资源和改革成果重新分配，将部分“既得权益”市场化，最终取消“特权公民”。
建立农民增收的长效机制，的确是一个漫长的过程。自然地理上的城乡差别和产业差别是先天性的，具有客观性，是无法选择的。而制度安排所造成的城乡差别是人为的、主观的，具有可选择性。这种差别可以通过制度变迁、战略调整和改革开放来逐步缩小，但不可能从根本上消除。但是，我们必须清楚地认识到，制度和体制的改革是最直接、最有效的手段。否则，我们永远无法实现城乡平等协调发展。
|
