农村工作通讯 刘明国
6月12日上午，刚刚从中央农村工作领导小组办公室主任岗位上卸任、仍然担任着国务院西部开发办公室副主任的段应碧，来到中国农村杂志社，感谢大家多年来对其工作的支持和帮助。本刊记者乘机就农村税费改革问题与之进行了交谈。
作为当代中国三农问题的权威专家，段应碧研究三农问题数十载，参与了改革开放以后中央一系列重大涉农文件的起草，可以说是中国农村改革全过程的历史见证人。
今年是农村税费改革试点工作开展的第四个年头。四年来，税费改革经历了多少风雨，中间有多少事情发生，能够真正说得清楚的恐怕不多。但是，段应碧主任却是再熟悉不过了。因为，整个农村税费改革从方案的制定到具体的实施，从一个省试点到全国性推开，他都是高层工作班子的成员。他不仅透彻领悟了中央高层在税改上的良苦用心，并且全面洞悉了来自全国各地的真实情况，感受尤为深刻。
采访中，本刊记者主要提出了人们目前普遍关心的一些重大问题，包括改革的背景及重大意义，当前的进展状况，将来的发展去向，有关农村机构改革、债务化解、土地制度等一些具体问题。访谈轻松、愉快，内容广泛、深入。为了让广大读者能够看清农村税费改革的运作轨迹，明确需要解决的现存问题，行文时删去了记者的提问和插话，将段应碧的谈话作原滋原味的报道。段应碧主要阐述了三个问题：
改革走过了一个艰难的历程
进行农村税费改革，是党中央、国务院在农业发展新阶段，为了从制度上规范农村分配关系，从根本上减轻农民负担而作出的一项重大决策。综观改革进程，可以得出这样的结论：进展顺利，成效显著，农民高兴。当然也不是完全的“一帆风顺”，遇到的矛盾和问题也不少，可以说是走过了一个艰难的历程。
负担重一直是农民反映最强烈，影响农村改革、发展和稳定大局的一个突出问题。为了解决这个问题，党中央、国务院曾经出台过一系列的文件，采取了一系列的措施。自1991年国务院发布《农民承担费用和劳务管理条例》以来，几乎每年都要召开专门的会议，对各地各部门出台的涉农收费项目进行清理，对各地落实农民负担政策的情况进行检查，对涉及农民负担的恶性案件进行查处。这些都起了很大的作用，特别是1996年中央出台《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，力度很大，对当时农民负担严重反弹的趋势起了有效的遏制作用。但是，受当时各种客观条件的限制，采取的措施大多带有“治标”的性质，“治本”的措施不多。因此，农民负担重的问题并没有从根本上解决。特别是1998年以后，由于农民增收日益困难，这个问题便更加凸现出来了。
实践使人们更加深刻地认识到，解决农民负担重的问题，必须标本兼治，着力治本。1998年5月，温家宝同志主持召开中央农村工作领导小组会议，决定在农村逐步进行税费制度改革，从根本上减轻农民负担。经过一年多的准备，中央于2000年3月出台了《关于进行农村税费改革的通知》，正式揭开了这场改革的序幕。
在制定方案的过程中，如何确定税率是个大问题。开始，我们根据各地统计汇总的历年农民负担数额，确定了正税5%、附加10%的税率，国务院讨论也同意了，但与各地“见面”时，地方都说“不够”，要求正税7%、附加20%。这实际上是要把各种乱收费也并入正税，本来是不合理的，但考虑到基层的实际情况，也就只好如此了。另一个问题是在哪儿试点。开始考虑选择6个省，东中西部各选两个，最后只定了安徽一个省。安徽是包产到户的发源地，这次改革又带了个好头，真该感谢他们。
三个确保不是让农民来保
改革试点中首先遇到的问题是，如何做到把中央的各项政策规定不折不扣地落实下去，确保执行中不走样。为此，各地采取了许多措施，比如给每户农民发一封公开信，把政策原原本本地告诉群众；改革方案直接交群众讨论，让群众认可；设立专用电话，群众有问题可随时反映，等等。尽管下了很大功夫，但政策走样的情况仍时有发生。问题主要出在计税土地、常年产量和计税价格上，因为这是确定农业税额的三个基本要素。本来，中央对此有非常具体的规定，但有些地方总是千方百计想把面积搞大一点，产量多一点，价格高一点，从农民那里多收一点。实践中还有一个“奇怪”的现象，改革头一年农民有意见往往不说，有不符合政策的现象也不讲，到第二年他才找上门来，说你哪里哪里不符合中央的政策，要你改过来。可能头一年农民盼改革心切，提出许多问题怕改不成，因为他多多少少总是减轻了负担，得到了好处，先拿到了再说。安徽试点第二年，税改办工作的很大精力就是放在处理这些问题上，最后省里再拿出2亿多才把事情摆平。说实在的，安徽的税改工作一开始就抓得很紧很细，其它地方也就可想而知了。因此，我认为去年试点的十几个省，今年要把工作重点放到政策落实情况的检查上。
这里涉及一个如何认识“三个确保”的问题。许多基层同志认为，不向农民多收一点，就无法做到“确保”。三个确保是中央对农村税费改革的基本要求，也是衡量改革是否成功的基本标志，因此是必须要做到的。但是怎么去做，我们的指导思想一定要明确。第一个确保是确保农民负担减下来，讲的是国家和农民的关系；后两个确保是保运转，讲的是各级财政的关系。对农民只能按中央的政策该拿多少拿多少。后两个确保有困难，只能用两个办法解决：一是减人减事减开支，二是上级财政实事求是地增加转移支付。现在有的地方认为后两个确保有困难，就用增加对农民收费的办法来解决，这是不对的。
还有一个如何化解乡村债务的问题，弄不好也会影响改革的进程和成果。这个问题很难办，一是量大，全国不完全统计有3000多亿。二是面广，全国80%的乡村都有欠债。三是复杂，有借银行、信用社的，有借企业和单位的，有借个人的，还有干部自己“借”自己的；有一般利息，也有高利贷；借来的钱有的交了税费，有的是给老百姓办了事，也有干部胡支乱花甚至贪污挪用的。对这个问题目前只能讲三句话：一是清理，就是把情况弄清楚；二是探索，就是各个地方从自己的实际出发探索化解债务的路子，比如先把高利贷搞掉；三是不准突击征欠，就是不准把集体的债务不分青红皂白全部都摊到农民头上，突击追缴。还有一条就是不准借新债。有的同志说要办事不借钱怎么办？我看这个观念也要转变，没有钱你办什么事么！劳民伤财的当然不能办，对老百姓有好处的没有钱也不能办，小到一个家，大到一个国家，没办的事多着哩，为什么不都办，不就是没有钱嘛！还有一个观念要转变，就是不能单纯、简单地用能否完成任务去评价基层干部，农村许多事是上头布置下去的，不一定都符合每个村的实际，因此要区别对待，经过努力仍未完成任务的，可能比那些违背政策完成任务的干部要好。
农村税费改革是在县乡财政困难的情况下进行的，改革不同程度地增加了他们的困难，同时他们还要承担三个确保的任务。在这种情况下，有些基层同志希望从农民那里多拿一点，自己的压力小一点，也是可以理解的。但是作为政策，既然定了，那就不能违背，必须按政策办，不然就会失信于民。税费改革的透明度很高，农民都知道，你不落实，他早晚要找上门来，“总是一个麻烦在手头”。
改革仍然还只是试点
农村税费改革虽然已在全国推开，但中央统一的口径仍然称为“试点”。我理解，主要是现在的改革方案还不完善，不彻底，就是说政策还有待进一步完善，改革还有待进一步深化。目前亟待完善的主要有以下四个方面：
第一个是粮食主产区农民负担重的问题。过去的农民负担许多地方就是一部分是按人，一部分是按地来的，就是有的按田亩，有的按人头。这次税费改革以后，所有的农民负担都是按地来的，结果就使粮食主产区地多的农民负担相对变重了。从要保证国家粮食安全考虑，必须保护好主产区种粮农民的利益，调动好他们的积极性。这就形成了一个矛盾。为了解决这个问题，有的地方专门向种田少的农民收一项费，以此平衡种田与不种田农民的负担。可是调查发现有的搞成了一种固定性的收费项目，成了一个向农民收费的新口子。种田少去搞个体工商的，已经按照另一个政策交税了，再加一道税不合理。税费改革是为了规范农村税费，这样反而搞乱了。所以很快就把这一条取消了。矛盾怎么解决，相对来说有一些办法，比如转移支付对粮食主产区倾斜一点，农业税率适当调低一点。当然这是现在的情况，如果将来粮价高了，这个问题就不存在了。
第二是关于一事一议的问题。按照现在的改革方案，村一级公益事业还要靠一事一议解决。为什么定这个一事一议，因为宪法规定村这一级是村民自治组织，它不是一级政府，自治组织就要发挥自治的作用，在国家政策和法制的范围内，自己的事情自己商量去办。这也是让农村干部学会用民主的办法来领导农民，发展经济和公益事业，搞好村里的各项建设。现在普遍反映一事一议搞不起来，这个问题要解决。有些基层干部长期不善于民主，不和农民商量办事，习惯于行政命令，个人说了算，要按民主的办法要求就高一点，麻烦就多了些。但这是方向，一定要坚持，从不会到会。另外，上面也要尊重村里面，你给他布置了一些不切实际的任务，他怎么办？同时，对农民也要进行民主的教育，民主就得少数服从多数，不能因为一个人不同意就办不成。当然，在特殊的情况下，讲究少数服从多数也要区别对待，有的事只涉及少数人的利益，比如调整那一个人的地，你让那些无关的人来参加投票，也讲少数服从多数就不行，因为这样议不对头。一事一议本身是为了加快推进农村的民主建设，促进村民自治法的贯彻落实。基层有些报怨，说上面不了解情况，会开不起来，这个可以理解，但要正确对待，要辩证地去看。
第三个是农业特产税的问题。原来制定农业特产税政策是因为粮食不够，为了保护农民的种粮积极性，调整种粮农民的利益，但现在我们强调调整农业结构，增加农民收入，提高土地产出效益。这样，特产税政策就和现在的导向相悖了，应该改过来。另外，特产税这个税种征收的基数本身就很难确定，很难做到据实征收。一棵苹果树究竟产了几个苹果，能卖多少钱，这要等摘下来卖了才知道。所以，这就给农业特产税基数的确定带来很大的随意性，有了随意性干群之间就引发了很多矛盾。再加上现在加入世界贸易组织，我们又指望农林特产品来增加农业的竞争力，因为现在我们粮食的竞争力不够，而特产税政策又自己降低了我们农业的竞争力。所以这个税种一定要取消，但什么时候取消，怎么取消，要慎重，因为在有的地方，农业特产税是他们财政收入的支柱。全国农业特产税有一百三十多亿，数额不是很大，但具体到一个地方，有的就很大。开始国务院确定先调整特产税品种，降低特产税税率，今年又允许有条件的地方取消特产税。最近有关部门发了文件，试点地区特产税改征农业税，又是一个进步。但还要进一步完善。有的地方不是采取合并的办法，而是从根本上取消，根本不收特产税，我看也应该允许，取消了特产税就不要恢复。今年按现有的政策执行，明年还应该进一步研究怎么定。
第四个是直接对农民进行补贴的问题。粮食流通体制改革，原来在流通环节进行补贴，要逐步改为直接给农民进行补贴。安徽搞了试点，这个事很复杂。粮食流通体制改革要和税费改革结合起来，恐怕还要照顾粮食主产区，最后是把钱给农民还是直接减税，大家赞成要搞，但怎么搞现在意见还不一致。我想还是应该尊重农民的意见，允许各地从实际出发，不搞一刀切。
说改革还不彻底，主要是指现在采取的办法还不是改革的最终目标。最终目标是什么？简单说，就是按照建立公共财政和现代税制的要求，取消一切不应由农民承担的税费。这首先就涉及一个农业税要不要永久保留下去的问题。我问过几个专家，现在这种农业税按照现代税制究竟是什么性质的税？都感到“说不清楚”。现代税制必须统一，不仅要全国统一，而且要城乡统一，不能专向农民征个什么税。我估计随着现代税制的逐步建立，现在这种性质的农业税早晚是要被否定的，但是现在还做不到，只能慢慢来。这又带来另一个问题，以后农村的开支特别是公益事业怎么办。以前都是农村事情农民办，或者“民办公助”，以后村里的事可以一事一议，文化、教育、卫生、政府机构等等，就不能再让农民办了，只能由国家财政担起来，这就需要在农村逐步完善公共财政体制。这几年在教育、卫生等方面已开始这样做了，是一个好的开端，随着改革的深入，政府机构特别是乡镇机构也必然要改革。农村的行政管理体制究竟怎么改，甚至还要不要，这些问题都会逐步地提出来。这是必然的，税改之后必然要引出这些问题，而这些问题如果不解决，或者解决得不好，反过来就会影响税改成果的巩固，农民负担就会反弹，就会陷入“黄宗羲定律”的怪圈中去。领导同志一再保证不会陷入这个怪圈，就是有决心把改革深入下去，把这些问题解决好。我们大家都要有这个决心和信心。
现在看得越来越清楚。农村税费改革只是一个“切入点”，它实际上形成了一个“倒逼机制”，方方面面都得跟着改。所以这个改革的任务还很艰巨，改革的路程还很漫长，同时改革的前景也十分的光明。现在都说税费改革的意义重大，其实真正的意义现在还看不出来。等过了若干年之后，再回过头来看，恐怕就更清楚了。总之，这场改革真的是任重道远，前景光明。
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