这个案例是一个农民和县政府之间的宅基地纠纷。纠纷所牵涉到的土地只有200多平方米，但就是这个简简单单的案子却因为县政府的出尔反尔的行政决定而变得复杂起来。该案先是经过了法院一审、二审和再审程序，然后经过了行政复议程序，现在又在法院的审理过程中。就像53岁的农民卫明亮所说的那样，自己和山西绛县政府打的官司是“无限轮回”。

案情重述：三分土地，两个不同证书

卫明亮认为自己很倒霉。

自己在1991年盖的房子，手续齐全，住了好多年了，到如今怎么会因土地手续问题而惹上官司呢？

按照卫明亮本人的说法：早在1991年，绛县城建局在该县城关附近给卫规划了0.31亩宅基地。1996年9月13日，绛县人民政府确认了卫明亮的土地使用权并发放了土地证和房产使用证书。随着绛县县城的建设发展，卫家的宅基地也由原先的荒僻之地变成了位置优越的“宝地”。

宅基地价值的变化并没有给卫明亮带来好的运气——2000年11月4日，绛县城内村的村民冷迂温、冷小红（二人系父子关系）拿着一份由土地部门出具的“宅基地审批表”来到卫明亮家并声称：卫家的宅基地有一半归冷小红所有。

既然绛县土地部门早在1996年就给卫明亮发了土地证和房产证书，那么，冷小红手里的“宅基地审批表”又是从哪里来的呢？依照卫明亮的说法：冷小红的某位亲戚是城关土地所所长，这个“审批表”和此人有很大关系。

为了维护自己的合法权益，卫明亮向绛县人民政府提出申请：撤销将自己宅基地的一半审批给冷小红的错误行政行为。2001年9月5日，绛县人民政府作出了一个令卫明亮惊愕不已的决定——卫明亮的土地证作废，卫家的宅基地一半归冷小红使用。

“政府的人说我的土地证来路不明，他们的依据是土地部门没有我的土地证的存根。另外，还说我的土地证没有四邻签字，无绘图。可是，这些依据都是土地部门的内部问题，和我没有关系啊。”对于政府的认定，卫明亮并不认同。

无论卫明亮对绛县人民政府的决定提出多少质疑，绛县人民政府还是将上述决定形成文件下发给了卫明亮。

无奈之下，卫明亮将冷小红父子和绛县人民政府一起推上了绛县人民法院的法庭。

两百平米，三个行政判决

卫明亮与绛县人民政府的“土地确权处理纠纷”案件由此产生了。

2002年5月27日，绛县人民法院对这个“民告官”的官司作出行政判决：维持绛县人民政府绛政土处字（2001）第3号土地确权处理决定。这个判决意味着卫明亮手中握了近8年的“土地使用证”即将被作废，自己的宅基地也将归他人所有。“法院认为我不能为土地使用证的合法来源进行举证，可那些证明我的土地使用证不合法的证据应该是由绛县人民政府来举证啊。”倔强的卫明亮说。

一审败诉之后，卫明亮于2002年7月1日向运城市中级人民法院提起了上诉。2002年10月15日，运城市中级人民法院作出二审行政判决：撤销绛县人民法院对卫明亮的行政判决；撤销绛县人民政府绛政土处字（2001）第3号土地确权决定书。

“运城市中级人民法院认为，绛县人民政府对卫明亮的审批手续和土地使用证有疑议，但是却提供不出证据来证实。另外，对卫明亮的土地使用证也没有依法撤销，在使用证还具有法律效力的情况下就将卫明亮的部分宅基地规划给了冷小红，并发放了准划证，这种行政行为主要证据不足且违反了规定程序。”卫明亮的律师史君哲说。

二审判决下达后，绛县人民政府和冷小红父子向运城市中级人民法院提起了申诉。2003年９月４日，运城市中级人民法院作出终审（再审）行政判决：维持二审行政判决。

有了法院的终审判决，卫明亮原以为自己的权益可以得到保护了，可是，以后的事态发展却又让他大吃一惊。

短短半年，五个不同决定

2003年12月15日，卫明亮接到了由绛县政府发出的一份名为“绛县人民政府关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定”的文件。该文件中写明：撤销卫明亮现持有的土地使用证。次日，绛县国土资源局也下发了一份“国土资源违法案件行政处罚告知书”，该告知书也作出了撤销卫明亮的土地使用证的决定。

既然法院已经有了判决，为什么县政府不执行？卫明亮被突然发生的事情弄懵了。2004年2月10日，卫明亮向运城市政府提出行政复议申请。一个多月后，运城市政府在绛县政府没有提交行政复议答复及相关证据材料的前提下作出决定：撤销绛县人民政府于2003年12月15日发出的“绛县人民政府关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定”。

可是，事情并没有就此结束。2004年4月6日，绛县人民政府又以相同的内容发出了《关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定》，“除了发文日期不一样，决定的内容和上一次（指2003年12月15日的处理决定）一模一样。”卫明亮说：“以前，县里下发的文件中用的词是‘作废’，这次用的是‘撤销’，真不知道下一个文件中会用什么词，反正目的只有一个：坚决要把我从自家的宅基地上赶出去。”

2004年6月1日，卫明亮又一次向运城市人民政府提出行政复议申请。但是，这一次卫明亮并不幸运，因为运城市人民政府在7月29日作出行政复议决定：维持绛县人民政府作出的《关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定》。并告知申请人（卫明亮）不服本决定，可以自接到本复议决定书之日起15天内向绛县人民法院提起行政诉讼。

“绕了好大一圈，又回到了原点。目前，要结束这场官司只有三种方式：一、县里主动撤销对卫的处理决定。二、法院判决。三、县里把与‘作废’相同含义的词语在处理文件中用完。前两种方式显然已经不可能了，只能靠最后一种方式了。”卫明亮的律师史君哲颓丧地说。“等人家把词用完一遍？那恐怕是没完没了了。”卫明亮插嘴说。

一拖四年，何去何从

2004年8月10日，身心疲惫的卫明亮又来到了绛县人民法院，交了100元后，对方给他开出了一张票据。“立案了？”他问。“立了。”开票的人头也不抬地说。

10月20日下午2时30分左右，前去采访的记者来到绛县土地局。在得知来意后，该局办公室任主任开始打电话联系了解此事的土地局监督股副股长许健，但直到下午4时30分，这个副股长始终没有露面。绛县土地局办公室任主任满是歉意地说：“给他（指监察股副股长）打手机关机，家里人说已上班，我已通知他了，他怕啥呀？”

卫明亮不知道，这一个轮回又要到何时。□

法律分析

卫明亮的困惑很多！从以上我们重述的案件过程来看，卫明亮的困惑又何止以下这些：一片宅基地上怎么可能出现两个权利冲突的证书？县政府颁发的土地证为什么要让自己承担举证责任？三分地的官司为什么要打几年？法院终审判决生效后，为什么县政府又作出与法院判决相矛盾的撤销自己土地证的决定？是法院的判决大还是县政府的决定大？卫明亮的困惑也是很多与他境遇相同的人的困惑，笔者试着从以下几个方面来解释这些困惑。

第一， 谁来承担证明卫明亮的土地证合法或非法的责任？

1996年9月13日，绛县人民政府确认了卫明亮的土地使用权并发放了土地证和房产使用证书。2000年11月4日，绛县城内村的村民冷迂温、冷小红（二人系父子关系）拿着一份由土地部门出具的“宅基地审批表”来到卫明亮家并声称：卫家的宅基地有一半归“冷小红”所有。

我们知道一块土地上只可能有一个土地使用权利，土地使用证和宅基地审批表都是用来证明这种权利的证据。但是现在一块土地上却出现了两个有政府机关颁发的证件证明土地分属于不同的人所有。也就是说，这片土地上有了权利冲突。

谁的权利是合法的，谁的权利是优先的呢？那就要看证据，看谁的证据效力高。

为了维护自己的合法权益，卫明亮向绛县人民政府提出申请：撤销将自己宅基地的一半审批给冷小红的错误行政行为。2001年9月5日，绛县人民政府作出了一个令卫明亮惊愕不已的决定——卫明亮的土地证作废，卫家的宅基地一半归冷小红使用。对于政府的认定，卫明亮并不认同，就诉至了法院。

在法院里，一审维持了县政府的决定。二审撤销了一审判决，撤销了县政府的决定。再审又维持了二审判决。在这些判决中，其实争议的一个最重要的焦点就是由谁来承担证明卫明亮的土地证合法或非法的问题。

回答这一个问题，我们首先要弄清楚这个案件是一个行政案件，不是民事案件。民事案件的证明规则是谁主张谁举证，行政案件的证明规则却不是这样。我国《行政诉讼法》第三十二条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”可以看出，作为行政诉讼的被告的行政机关对自己的做出行政行为负举证责任。本案中，县政府要对自己做出的确权决定负举证责任。

显然，县政府是无法完成这种举证责任的。因为绛县人民政府对卫明亮的审批手续和土地使用证有疑议，但是却提供不出证据来证实。另外，对卫明亮的土地使用证也没有依法撤销，在使用证还具有法律效力的情况下就将卫明亮的部分宅基地规划给了冷小红，并发放了准划证，这种行政行为主要证据不足且违反了规定程序。这也是二审法院之所以判决撤销一审判决和县政府确权决定的法理基础。

所以，应当由县政府负证明土地使用证合法或非法的责任，而不是像其工作人员所说的那样，由卫明亮负举证责任。

第二， 权大还是法大？

在法院判决生效以后，县政府的确权决定也相应地被撤销了。但是，2003年12月15日，卫明亮接到了由绛县政府发出的一份名为“绛县人民政府关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定”的文件。该文件中写明：撤销卫明亮现持有的土地使用证。

卫明亮的困惑是：生效的判决为什么得不到执行？卫明亮的这种困惑表面上看起来有理，实际上是因为他不懂法所致。法院的终审生效判决只是撤销了县政府的确权决定，理由是确权决定的程序不合法而且证据不足。但法院判决并没有确定宅基地的权利状态，实际上，法院在当事人没有提出诉讼请求的情况下也无权确定这片土地属于谁。所以，从理论上讲，县政府仍然有权做出撤销卫明亮土地使用证的权力。那么，县政府做出这样的撤销决定就没有违法。

所以，2004年2月10日，卫明亮向运城市政府提出行政复议申请。一个多月后，运城市政府作出决定：撤销绛县人民政府于2003年12月15日发出的“绛县人民政府关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定”。可是，事情并没有就此结束。在2004年4月6日，绛县人民政府又以相同的内容发出了《关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定》，“除了发文日期不一样，决定的内容和上一次（指2003年12月15日的处理决定）一模一样。”

这一次，卫明亮的困惑是：县政府怎么可以做出与原撤销决定相同内容相同理由的撤销决定？卫明亮的这种困惑是有道理的，县政府的撤销决定应经被行政复议机关撤销，撤销决定已经生效，县政府应当履行才对，重新做出与原被撤销决定相同的决定是不履行复议决定的表现。我国《行政复议法》第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”

可悲的是，2004年6月1日，卫明亮又一次向运城市人民政府提出行政复议申请。但是，这一次，卫明亮并不幸运，因为，运城市人民政府在７月29日作出行政复议决定：维持绛县人民政府作出的《关于撤销卫明亮集体土地使用证的处理决定》。并告知申请人（卫明亮）不服本决定，可以自接到本复议决定书之日起15天内向绛县人民法院提起行政诉讼。这个时候卫明亮可以请求再次复议，也可以请求复议机关责令县政府限期履行复议决定。复议机关应当责令县政府限期履行，但是运城市人民政府却做出了另外一个行政复议决定，这个行政复议决定竟然和上一个行政复议决定完全相反。

难怪卫明亮困惑了。其实归根结底，卫明亮的困惑就是一个：权大还是法大？《行政复议法》是全国人大常务委员会制定的法律，各级政府应当带头遵守法律的，但是本案中的政府并没有遵守我国行政复议法的规定。

第三， 县政府应当承担什么责任？

我国宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

法治的一个基本原则就是政府违法要负法律责任。本案中的县政府违反了《行政复议法》的要求，要负法律上的责任。我国《行政复议法》第三十七条规定了违背复议法的责任：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”如果对相对人的权利造成侵害的，还可能引起国家赔偿。□