“重视三农问题，必须要解决农民社会保障这道难题，建立和谐社会也绕不开这个问题。总的来说，目前我国农村社会保障还没有完整的政策、完整的制度和完整的体系，需要全方位的创建。”竭力主张给农民享受同等国民社会保障权利的中国社科院社会政策研究中心副主任杨团，在接受采访时直白地对记者说。 她所说的“三缺”，基本反映出目前我国农村社会保障工作的状况与农民基本处于无保障或低保障的实际。由农村社会养老保险（简称农保）、新型合作医疗（简称新农合）和最低生活保障制度（简称农低保）为主支撑起的农村社会保障网，因受国情国力的限制还十分低级，但它如同寒日里刚跳出地平线的太阳，给全国农民带来了光明和温暖。更让广大农民欣慰的是，目前，上至中央政府、国务院有关部门，下至各级地方政府及相关机构，都已行动起来，在努力探索、创建与完善农村社会保障政策及制度。根据国家规划，我国农村社会保障网将在2010年初步建成。到那时，农民“老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济”，将会有所依靠。

创建农村社会养老保险制度 破解农业大国的农民养老难题

去年4月1日，是北京大兴区24.6万农民难忘的一个日子，从那天起全区农民都拥有了个人养老保险账户，区财政每年投入1500万元，为农民注入政府补贴资金。这就是全国首个实行的“普惠制”农村社会养老保险制度的地区。大兴区劳动和社会保障局农保管理中心主任龚俊芳对记者说，大兴区现行的农保制度主要有三大创新：一是把政府扶持落到了实处，区财政预算每年拿出1000万元直接打到参保农民的个人账户上，每人每年20~60元，乡镇财政及有实力的村集体也配套注入补贴资金。二是科学测算缴费标准，保证参保农民领取的养老金始终高于本地农民的最低生活保障水平。三是建立养老保险待遇调整机制，区财政每年投资500万元作为领取养老金的调剂储备金，以防范养老基金风险，提高养农民老金待遇水平。制度实行第一年，就吸引了1.2万农民入保，保金陡增1.6亿元。

大兴区的做法，得到了业内人士的普遍肯定。一些专家认为，“大兴模式”是对我国农保制度的升华与完善，实现了制度设计的初衷：农民养老由过去全依靠家庭和土地，变为家庭+土地+社会保险的综合养老。

我国农保从1986年开始试点，1992年1月，民政部下发《县级农村社会养老保险基本方案》。其做法为：以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策支持；采取个人账户基金的保险模式，个人缴费和集体补助全部记在个人名下；基金以县级为平衡核算单位。这是我国历史上破天荒的第一个农保方案，它的颁布和实施，标志着我国农保实现了从“0”到“1”的突破。 突破还体现在农保由点到面的推广上，到1999年底，全国有8000多万农民参保，累计结存农保基金184亿元。1998年，农保职能由民政部划归劳动和社会保障部后，时值中央开始整顿金融秩序，加上银行利息下调、农保基金“贬值”和政策变化等因素，致使全国农保工作放慢了发展步伐，有的地方甚至出现倒退。到2002年底，全国参保农民下滑到5462万人。但2003年后，我国农保又出现了转机，并呈现出方兴未艾的发展态势。到2004年底，全国已有5378万农民参保，205万参保农民领取了养老金，农保基金累计结存达到285亿元。

十余年的实践证明，我国农保制度模式既适合目前的国情国力和地方财力，又以建个人账户的方式调动了农民积极性，切实可行。尤其是近年来，各地因时制宜、因地制宜，创建了一批在经济发达、中等发达和欠发达地区都具有示范意义的典型和做法，使我国农保制度也“与时俱进”，并不断地修补存在的缺陷。

江苏省农保工作在全国名列前茅，截止2003年底，全省有780万农民参保，积累农保基金58亿元，占全国保费总额的1/4。最近，该省委政策研究室、劳动和社会保障厅的联合调查显示，目前农保工作亟待解决的问题有：农民缴费标准低，难以达到农民养老保障的目的；原规定的“集体补助为辅、国家政策支持”，概念模糊，操作性差，现在大多数村的集体经济已成“空壳”，也难以补助；农保基金保值、增值难度大；失地农民养老保险缺乏政策配套，启动缓慢等。北京大兴区劳动和社会保障局的同志也向记者反映，农民缴保费后到60岁才领一点养老金，吸引力不大，他们在摸索农保基金的保值增值办法，想用农保基金为农民应急担保申请小额贷款。无独有偶，2001年新疆呼图壁县农保办与银行签订了委托贷款协议，尝试让农民用养老保险证质押贷款，运作几年农保基金收益800多万元，年均利息收入超过了百万元。

基层这些“超前”想法与做法，与劳动和社会保障部农村社会保险司综合处处长卢海元的思路不谋而合。卢海元最近在集中研究欧美等国家的社会保障基金安全运行和保值增值的做法。他对记者说，在确保基金安全前提下，应拓展农保基金的发展功能。例如，可以允许农民在发生重大疾病或突发意外事件而造成家庭生活严重困难时，借支部分或全部保险费积累余额；允许农民工通过保险证抵押借款的方式，解决农民生产、生活面临的资金困难。这样，既可提高农民的参保能力，创新农村金融，实现农保基金保值增值，也可以增强制度吸引力，使更多农民来参保。对于目前农保工作存在的问题，他表示，要在实践中不断地完善解决。他向记者透露，该部正在总结近年来基层的成功实践经验，以研究制定整体的农保政策与制度的完善方案。前不久，还将“十一五”农保工作规划报送到中央有关部门，相信中央会对农保工作有较大的政策支持和财政扶持。

来自职能部门的信息，发出这样一个清晰的信号：我国农保工作得政府支持之力、借社会推动之威，通过政策与制度的不断完善，将迈入一个欣欣向荣的发展新阶段。一位联合国官员曾说过，中国如果解决了世界上人口最多的农民社会养老问题，可以摘取世界诺贝尔奖。我国的农保事业，就是一个创造世界人类文明奇迹的事业。

稳步推进新型农村合作医疗 撑起农民健康及财产的“保护伞”

“救护车一响，一头猪白养；住一次院，一年活白干。”“房子若被火烧了，苦上几年还能翻身，但真要得了大病，结果往往是倾家荡产。”这分别是河北张家口市和浙江海宁市两位农民说的话。他们的话表达了一个意思：农民看不起病，疾病对农民的生存、经济威胁，甚至超过了天灾。

“让农民看得起病，缓解农民因病致贫、因病返贫问题，一定要靠农村合作医疗制度。”农业部农村研究中心资深研究员、全国新型合作医疗技术指导组专家蒋中一这样说。他又向记者推荐了上海嘉定区农村合作医疗创办30余年、解决了全区72%农民的就医和用药问题的经验。

记者了解到，这样的典型在全国为数不多，我国农村合作医疗历史上是几起几落、历尽坎坷。上世纪六七十年代，我国形成了农村合作医疗的雏型，初步解决了农村疾病预防和农民看病问题，曾被世界卫生组织作为典范在第三世界国家中推介，但它在80年代初的农村经营和管理体制的变革中被忽视而基本解体。90年代初，农民严重的就医困难问题得到中央政府的关注，建立农村合作医疗被再次强调，但终因多种原因没能够形成气候。2002年，中央召开了建国以来的第一次全国农村卫生工作会议，并作出《进一步加强农村卫生工作的决定》，2003年初，国务院转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，拉开了全国建立新型农村合作医疗制度的帷幕。新农合是由政府组织、引导、支持，农民以家庭为单位自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它主要有三大创新和发展：加大政府支持力度，中央财政对中西部地区参保农民每年按10元给予补助，地方财政对参保农民每年按不低于10元补助；提高了统筹层次，以县为统筹单位，增强了新农合基金的抗风险和监管能力；建立医疗救助制度，通过民政和扶贫部门资助贫困农民参保。

“新型农村合作医疗制度非常的独特和复杂，在农村所有的经济制度里就它的难度系数大，运作还要受整个医疗体制改革的影响，很不容易。”从1997年至今都在研究农村合作医疗制度的蒋中一研究员感慨地对记者说。

为顺利推行这一制度，并争取在2010年使新农合基本覆盖全国农村，这次不再是卫生部门单兵作战，而是政府各部门互相配合、互相支持、形成合力。为此，国务院建立了部际联席会议制度，组长为国务院副总理吴仪，成员由卫生部、财政部、农业部、民政部、发改委、教育部等12个部委办的副部级领导担任，对新农合的重大问题进行集体决策。同时，还成立了中央专家技术指导小组，负责对新农合的制度研究、咨询和督察。各省、市、区也成立了相应的领导决策机构和专家技术指导机构，及时地研究解决基层实行新农合制度中出现的问题。吴仪副总理多次强调，这次试点“只能成功不能失败”。这所做的一切，都是为了不使新农合走弯路，甚至重蹈覆辙，失信于民。

据卫生部农村卫生管理司介绍，2003年，全国有304个县（市）作为试点县，国务院确定浙江、湖北、云南和吉林作为新农合的重点联系省。到2004年底，全国已有31个省、市、区的333个县（市）开展试点工作，有8040万人参保，共集资40.13亿元，有7600万人次获得医疗报销补偿。通过新农合试点，各地探索积累了许多好的做法与经验。如湖北省在新农合基金管理方面，通过省级招标确定农行为代理银行，做到收支两条线，封闭运行；云南省实行地（市）药品集中招标采购，统一向医疗机构配送，有利于农民用药安全和药价低廉；江西省从省属卫生机构抽调专业人员，到试点县驻县蹲点，加强指导和监督。该司的同志特别告诉记者，合作医疗基金是农民的“保命钱”，通过制度管理，资金封闭运行，全国基本保证了基金安全，没有发生大的偏差。

“既然这一制度实践效果好，也摸索出了成功的做法与经验，为何不在全国快速推行？”在回答记者提问时，卫生部农村卫生管理司合作医疗处处长傅卫说，在2003年、2004年试点的基础上，按照国务院的统一部署，新农合试点今年已扩展到600个试点县，基本做到每个地（市）有一个试点县，为今后全国推行这一制度奠定基础。今年3月以来，卫生部由分管副部长和司里领导带队，分组到10个省份作了调查。调查发现，通过近两年的努力，新农合试点工作取得初步成效，运行平衡，试点方案逐步完善，管理和运行机制初步建立，基层干部和农民群众对合作医疗的认识不断加强，但目前新农合还存在一些问题，如一些地方还没有建立起合理的缴费机制，组织实施的成本高，影响农民参合的积极性；一些地方基金没有完全封闭运行；一些农村医疗机构服务不规范，药品价格偏高；一些地方农村医疗救助制度与新农合还未有效的衔接；新农合管理队伍和基础设施薄弱，人员、工作经费没有完全落实，等等。因此，新农合在全国普遍推行的条件尚不成熟，还需要扎扎实实地做好试点，完善机制和体制，为制度全面推开奠定基础。目前，试点工作重点是放在新农合的筹资、管理、医疗服务、监督体制和运行机制的建立上。

完善农村最低生活保障制度 构筑农民社会保障的最后防线

辽宁阜新县桃李村52岁的村民徐福，今年以来一改过去愁眉不展的样子，常常露出笑容。因为，从2005年起，无儿无女、又身体残疾的他，被政府列入贫困户救助对象，每年可得到600元的财政低保补贴，再也不需要靠亲戚们的接济过日子了。

徐福享受的就是正在我国试行的农低保制度。据民政部今年4月统计，全国现有北京、上海、天津、浙江、江苏、福建、广东、辽宁、海南、河北10个省全面实行了农低保制度，吉林、黑龙江等省即将酝酿出台农低保政策，其他省份的一部分县市正在进行农低保制度的试点探索，目前全国农低保的人数达到509万人，农低保的覆盖面在逐步扩大。

农低保是上世纪90年代初才应时而生的“新事物”，它改变了传统农村社会救济制度不规范、太随意、保障不牢靠的弊端。以其发展而论，我国农低保经历了探索、推广与政策调整三大发展阶段。1992~1996年的探索阶段，山西左云县成为我国农低保的“吃螃蟹第一个人”，1995年国家正式开始在全国试点，1996年在总结各地试点经验的基础上，民政部发文向全国试行。1996~2001年的推广阶段，这期间农低保像雨后春笋般地在全国各地涌现，上海、广西和青岛分别在直辖市、省（区）和计划单列市中拔得建农低保制度的头筹。特别是上海市政府1996年11月颁发的《上海市社会救助办法》，成了建立我国农低保制度的范例与模型。到2001年，全国2037个县（市、区）建立了农低保制度，占应建制县（市、区）总数的81%；参保特困农民344万人，年支出保障资金9.1亿元。2001年至今，该项事业进入了政策调整阶段。农村税费改革后，村集体取消“三提五统”，农低保的大头资金没有了着落，大部分乡镇和县财政又紧张，农低保工作难以为继。2003年中央为慎重起见将工作思路调整为：中西部大部分省份以特困户救助为主，待时机成熟再向低保制度过渡；东部发达省份和少数中部省份继续探索农低保制度建设。这样，到2003年底，全国只有1203个县继续开展农低保工作，相对2001年下降近一半。

“2003年底中央经济工作会议召开后，特别是2004年中央1号文件明确提出要探索农村低保制度后，给各地的探索与实践提供了新动力，这项工作出现了很好的转机。”民政部最低生活保障司的同志对记者说。

2004年以来，各地积极开展建立农低保制度的探索，不少地方将其作为城乡协调发展的重要工作来抓，政府的公共职责开始凸现，资金由财政列支，低保标准兼顾农民生活最低保障需要和适应当地的经济社会发展水平。如上海市取消了村集体筹资，农低保标准是城低保标准的70%，实现了城乡低保的连动；浙江省开拓多种筹资渠道，到2005年3月入低保农村人口达51.99万人，支出低保金9225万元，月均补助59.15元/人；江苏省、广东省和北京市等省市的县、乡镇财政也大多列支了农低保资金；福建省去年省财政出资3.8亿元，使全省74.8万农村贫困人口享受低保；贵州省今年筹资1.8亿元，用于全省农村特困户救助，下一步准备向建立农低保制度过渡。经过近年来全国各地的创造性探索与实践，我国农低保制度的运行机制和管理模式已初步形成，即“政府主导、民政主管、部门尽责、社会参与、乡镇实施”20字方针。

种种迹象显示，我国农低保工作已摆脱低迷境遇，现出了蓬勃发展的新态势。民政部最低生活保障司农村处处长柳拯向记者透露，民政部与国务院法制办联合起草的新“五保户”供养条例已呈国务院，并即将颁布。这样，建立农低保制度就从“后浪推倒了前浪”，成为了今后特别是“十一五”期间农村社会救济制度的建设重点。农低保的对象锁定在全国人均年收入低于668元的2610万农村特困人口，到2010年，全国农村要初步建立起农低保制度，并努力使农低保规模达到3000万人，其重要是三种人：处于绝对贫困的人、不救助会返回到绝对贫困的人、部分经济发达地区已纳入救助范围而生活水平略高于绝对贫困线的人。

可以说，我国农低保前景看好，但一些业内专家认为，此项制度实施，目前仍有诸多障碍与问题需要解决，特别是社会政策和制度机制要创新、社会环境需改善。首先要解决政府对农低保重视不够的问题，我国城乡低保工作试点同时起步，但1999年国家就颁布了《城市居民最低生活条例》，而农低保条例迟迟不出台。加上社会上的“农民不救也不至于不活”的看法，使农低保历史欠债重而起步难。其次要保证各级财政对农低保的财政投入。自我国试行农低保以来，中央财政还未曾有投入，“十一五”需要予以资金扶持。目前，农低保资金主要由县、乡（镇）、村来筹措，但大多数地方的县和乡（镇）财力无力承担，村集体少有公益金收入，农低保应参照城低保的做法，所需资金要有各级财政“埋单”。三是要抓紧出台配套的政策和操作规程，农低保是一个复杂的社会系统工程，今后还将包含其他农村社会救助制度，现有的20字工作方针难以适应制度实施的需要，应在此基础上作进一步的补充与完善。

“一朵忽先变，百花皆后香”。尽管由农村社会养老保险、新型合作医疗和农民最低生活保障为主织成的农村社会保障网，在我国还处于初级而大有完善阶段，保障范围与水平也较低，但它毕竟是打破城乡社会“二元结构”的德政之先和破冰之举。令人欣慰的是，近年来，此项建设在党和中央政府的重视和支持下，国务院相关部门正抓紧工作部署，各地的探索、创新实践更是如火如荼。记者相信，随着我国农村社会保障网的日臻完善，广大农民会切实地享受到我国城乡社会协调发展的成果，会真正地实现宪法所赋予农民的社会保障权利。□

资料链接：中国农村社会保障的制度变迁

新中国成立以来，中国农村社会保障制度从无到有，共经历了三大阶段：

第一阶段：计划经济下单一政府支撑的农村社会保障制度

1978年以前，国家在农村逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保户”供养制度。这时期的农村社会保障呈现出三大特点：一是保障渠道单一，农民缺乏参与，社会保障水平低下；二是农村保障补充功能表现为平均分配和自留地；三是农村“五保户”制度和农村合作医疗制度具有较强的社会福利性质。

第二阶段：承包责任制下以家庭和土地为依托的农村社会保障制度

20世纪80～90年代，有相当数量的农村社区依靠集体经济的力量难以为农民生活提供保障。此后，在国务院的统一部署下，地方政府和农村基层社区开始了农村地区社会保障制度的探索。家庭经营制度成为农民生活保障的主体形式，而农村建立的统分结合的双层经营体制，为农民提供了家庭保障和土地保障的制度安排。

第三阶段：市场化进程中抵御市场经济风险的农村社会保障制度

为了抵御来自市场风险对农民生活及农村社保的冲击，1989年以来，国家在农村先后组建了以新型合作医疗保险、社会养老保险及最低生活保障为主的农村社会保障制度，并不断地探索完善。其主要有三大发展方向：一是农村社会保障制度建设最终要走向法制化，而不仅仅是政策引导。二是要建立有政府组织和管理及财政投入的农村社会保障制度。三是制度建设要符合我国及地方所处阶段的经济社会发展水平，循序渐进式的发展，由点到面，从低水平到较高水平，直至城乡一体化。□